SECCION: INFORMACION GENERAL
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CABEZA: Informe presidencial: federalismo y reforma de los gobiernos
locales
CREDITO: TONATIUH GUILLEN LOPEZ *
ENTRETEXTO: La modernizacion de los instrumentos de participacion pudiera
contemplar la apertura de nuevas instancias de intervencion ciudadana

El mensaje presidencial del pasado 1 de septiembre, tanto en la ceremonia
como en su contenido, constituye una agenda dirigida a limitar los poderes
del presidencialismo y a modernizar la actual estructura de gobierno del
pais. En ese sentido pueden comprenderse las propuestas del presidente
Zedillo al Poder Legislativo para incrementar las atribuciones de este y
para extender las atribuciones y recursos de los gobiernos estatales y
municipales. Por el camino del equilibrio de poderes y del fortalecimiento
del federalismo se esta construyendo asi un escenario que repercute
directamente sobre el horizonte del presidencialismo, recortando sus muy
amplias capacidades gubernamentales al compartir poder y atribuciones.
Por el lado del federalismo y sus repercusiones sobre los gobiernos
estatales, que es el proposito de este comentario, la propuesta
presidencial se concentra en politicas de descentralizacion que
fortalezcan las capacidades y responsabilidades de los estados, con los
recursos financieros y aparatos del gobierno federal descentralizados. Sin
embargo, conviene hacer notar que la descentralizacion por si misma no
garantiza mejores condiciones operativas de las funciones
 publicas trasladadas a las entidades estatales, si bien es reconocido que
 los estados pueden cumplirlas con mayor eficiencia simplemente al evitar
 los tiempos y burocracia duplicada que representaba el gobierno federal.
Idealmente esta inicial ventaja que permite la descentralizacion debiera
ampliarse, considerando a la actual coyuntura como una oportunidad para el
rediseno de la funcion publica (modificando su organizacion, normas,
recursos, tecnologia, procedimientos de decision mas plurales), que
mejoren su eficiencia, eficacia y equidad. Ya sea que se trate de salud,
educacion, comunicaciones o manejo de agua, la descentralizacion debiera
acompanarse de un esfuerzo de modernizacion de esas responsabilidades
publicas, t
anto en si mismas como en su articulacion con otras responsabilidades que
ya tienen los gobiernos estatales. De la misma manera, la modernizacion de
las areas descentralizadas pudiera incluir en su programa mecanismos e
instancias que permitan decisiones plurales sobre sus politicas concretas,
favoreciendo la participacion de los ciudadanos, de tal manera que se
erradique el centralismo que tambien son capaces de reproducir los
gobiernos de los estados y los ayuntamientos.
Precisamente, en el escenario de la participacion social, la coyuntura del
nuevo federalismo tambien es una buena oportunidad para modernizar los
instrumentos vigentes de participacion ciudadana, comenzando con los
comites de planeacion (Coplade y Copladem) contemplados por el sistema
nacional de planeacion democratica, que en general han resultado ser
figuras notoriamente inoperantes por su subordinacion externa a los
ejecutivos estatales y a los presidentes municipales. Esa dependencia ha
convertido a
 las instancias de participacion mas en figuras formales que en
 instrumentos que hagan operativos sus objetivos, debido a que su
 funcionamiento por lo general tiende a ser discrecional de los ejecutivos
 estatales y municipales. De la misma forma, la modernizacion de los
 instrumentos de participacion pudiera contemplar la apertura de nuevas
 instancias de intervencion ciudadana en la definicion de las politicas,
 como puede ser -en el escenario municipal- formalizar la presencia
 organica de los ciudadanos en l
as comisiones de los regidores, que actualmente tienden a ser instancias
fantasmas de los cabildos municipales; y algo similar pudiera pensarse
para los congresos estatales.
De manera paralela, las politicas de descentralizacion y el
fortalecimiento de los estados implican importantes reformas a los
actuales instrumentos de coordinacion intergubernamental, en particular de
los actuales Convenios de Desarrollo Social. La normatividad que regula
esos convenios debiera ser objeto de revision, pues ya en su momento
actual no corresponden a las capacidades instrumentales de las entidades
estatales, pues la federacion establece mecanismos de control excesivos
que duplican procedimien
tos, burocracias y tiempos. Con las nuevas politicas de descentralizacion
-al fortalecerse los gobiernos estatales- ese desfase simplemente se
incrementara, lo que obliga de antemano a replantear las reglas de la
coordinacion intergubernamental. Ademas de revisar el centralismo que
expresan sus regulaciones, otro aspecto central de reforma de esa
coordinacion es la inclusion de los gobiernos municipales como actores del
proceso de negociacion, pues actualmente se encuentran dependientes a la
vision del desa
rrollo regional que tienen los gobiernos estatales. Desde la perspectiva
de los gobiernos municipales, la incorporacion de su perspectiva es
necesaria no solamente como un recurso de pluralidad, sino como un insumo
que estimule la racionalidad de los acuerdos intergubernamentales en la
definicion de prioridades, de los programas concretos, de la distribucion
de recursos y de las responsabilidades.
Finalmente, ante el nuevo escenario institucional de los gobiernos
estatales y municipales que se avecina (e incluso ya como parte de sus
necesidades actuales), el fortalecimiento instrumental que procedera de
las politicas de descentralizacion y/o de sus nuevas atribuciones fiscales
debiera acompanarse de un proceso paralelo de modernizacion politica. De
lo contrario, el nuevo federalismo se reduciria al fortalecimiento de
instituciones cuyo perfil politico, organizacional y normativo todavia
transpira cen
tralismo y autoritarismo en su propia dimension social y de gobierno. Para
evitar esa posibilidad, el nuevo federalismo podria asumir una vision mas
integral e incorporar entre sus objetivos explicitos la reforma del Estado
desde el escenario de los gobiernos locales. En este rubro al menos dos
objetivos son esenciales: la integracion efectivamente plural y
proporcional de los ayuntamientos y de los congresos locales, como
instrumentos decisivos que garanticen un minimo de equilibrios politicos y
de supervi
sion de la gestion gubernamental de los ejecutivos estatales y
municipales. Por otro lado, la revision detallada de las atribuciones en
ocasiones extremas de gobernadores y de presidentes municipales, que en
los estados y municipios encarnan la herencia del autoritarismo regional
y, a su manera, la herencia de los viejos cacicazgos regionales. Ambas
circunstancias, la no pluralidad efectiva de cabildos y congresos y las
muy amplias atribuciones de los presidentes municipales y gobernadores,
son probablement
e los obstaculos mas fuertes que inhiben la modernizacion politica e
instrumental de esos ordenes de gobierno. Ademas de desconocer la
pluralidad politica del pais, constituyen un costo economico muy alto que
ya no deberia estar pagando la sociedad nacional.
* Profesor Investigador. Departamento de Estudios de Administracion
Publica de El Colegio de la Frontera Norte.
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