SECCION INF. GRAL.
PAGINAS 12 y 13
BALAZO: LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA DEMOCRACIA
CABEZA: PARTICIPACION CIUDADANA Y GOBIERNO
CREDITO: MAURICIO MERINO*
CUARTA DE CINCO PARTES

I.
 

eximir a losgobiernos de las responsabilidades que supone su calidad representativa. Pero que de cualquier modo reproduce bien las dificultades cotidianas que atraviesan por cualquier administracion publica. Los recursos publicos, en efecto, siempre son escasos para resolver las demandas sociales, aun entre las sociedades de mejor desarrollo y mayores ingresos. Y uno de los desafios de mayor envergadura para cualquier gobierno consiste, en consecuencia, en la asignacion atinada de esos recursos
escasos en funcion de ciertas prioridades sociales, economicas y politicas. ¨Pero como se establecen esas prioridades y cuales son sus limites efectivos?
Si nos atuvieramos a una vision simplista del regimen democratico, podriamos concluir que el mejor gobierno es el que resuelve todas y cada una de las demandas planteadas por los ciudadanos, en el menor tiempo posible. Pero ocurre que un gobierno asi no podria existir: aun en las mejores condiciones de disponibilidad de recursos, las demandas de la sociedad tenderian a aumentar mucho mas de prisa que la verdadera capacidad de respuesta de los gobiernos. Cada demanda satisfecha generaria otras
nuevas, mientras que los medios al alcance del gobierno estarian irremediablemente limitados, en el mejor de los casos, a la dinamica de su economia. De modo que, al margen de los conflictos que podria plantear la permanente tension entre las aspiraciones de igualdad y de libertad entre los ciudadanos, un regimen capaz de satisfacer hasta el mas minimo capricho de sus nacionales acabaria por destruirse a si mismo. El 
a traves de un gobierno tiranico y con estratos sociales inamovibles. No seria un gobierno democratico sino una dictadura.
Mas alla de la ficcion, por lo demas, en el mundo moderno ya se han puesto a prueba por lo menos dos tipos de regimen politico que han intentado controlar con la misma rigidez tanto las demandas de los ciudadanos como las respuestas de sus gobiernos el fascismo y el comunismo, y ambos han fracasado tragicamente. La libertad de los individuos no se deja gobernar con facilidad, ni tampoco es posible anular sin mas sus deseos de alcanzar la mayor igualdad. De modo que las democracias modernas se
mueven entre ambas aspiraciones, en busca de aquel equilibrio entre demandas y capacidad de respuesta; entre participacion ciudadana y capacidad de decision del gobierno.



Los recursos al alcance de un gobierno no se constrinen, sin embargo, a los dineros. Sin duda, se trata de uno de los medios publicos de mayor importancia. Pero hay otros de caracter simbolico y reglamentario que, con mucha frecuencia, tienen incluso mas peso que la sola asignacion de presupuestos escasos. Los gobiernos no solo administran el gasto publico, sino que emiten leyes y las hacen cumplir, y tambien producen simbolos culturales: ideas e imagenes que hacen posible un cierto sentido de
pertenencia a una nacion en particular e identidades colectivas entre grupos mas o menos amplios de poblacion. Estos ultimos forman ademas los criterios de 
o XVIII y principios del XIX fue, en principio, el descredito de la legitimidad heredada que proclamaban los reyes y su sustitucion por otra, basada en la eleccion popular de los nuevos representantes politicos.
Los recursos financieros, juridicos y simbolicos que posee un gobierno estan intimamente ligados, pues, a la legitimidad de sus actos: a esa suerte de voto de confianza que les otorgan los ciudadanos para poder funcionar, y sin el cual seria practicamente imposible mantener aquellos equilibrios que llevan a la gobernabilidad de un sistema. Gobernabilidad y legitimidad: palabras concatenadas que se entrelazan en la actividad cotidiana de los regimenes democraticos a traves de los conductos
establecidos por las otras dos palabras hermanas: representacion y participacion. ¨Como? Mediante las decisiones legislativas y reglamentarias, los actos y los mensajes politicos, y el diseno y la implementacion de politicas publicas. Conductos todos en los que resulta indispensable, para un regimen democratico, contar con su contraparte social: la participacion de los ciudadanos.
Llegados a este punto, los matices democraticos comienzan a ser cada vez mas finos. Ya hemos visto que existen multiples cauces institucionales para asegurar que la opinion de los ciudadanos sea realmente tomada en cuenta en las actividades legistlativas y politicas del gobierno, para garantizar que la representacion no se separe demasiado de la participacion. Pero es en la administracion publica cotidiana donde se encuentra el mayor numero de nexos entre sociedad y gobierno y en donde se
resuelven los cientos de pequenos conflictos que tienden a conservar o a romper los dificiles equilibrios de la gobernabilidad. Seria imposible enumerarlos, entre otras razones, porque probablemente nadie los conoce con precision. En ellos cuentan tanto las leyes y los reglamentos que dan forma a las diferentes organizaciones gubernamentales, como las demandas individuales y colectivas de los ciudadanos que deciden participar. Se trata de un amplio entramado de pequenas redes de decision y de
accion que todos los dias cobra forma en los distintos niveles de gobierno.
              


Mas alla del funcionamiento de los parlamentos legislativos y de los procesos electorales, para la administracion publica el ciudadano ha ido perdiendo la vieja condicion de subdito que tenia en otros tiempos, para comenzar a ser una suerte de 
obediencia obligada que caracterizo a las poblaciones del mundo durante practicamente toda la historia. La conquista de los derechos que condujeron finalmente al regimen democratico derechos civiles, politicos y sociales cubrio un largo trayecto que culmino si es que acaso ha culminado hasta hace unas decadas.
Primero fueron los limites que los ciudadanos impusieron a la autoridad de los gobernantes, en busca de nuevos espacios de libertad. Fue aquel primer proceso del que ya hemos hablado y que condujo, precisamente, a la confeccion de un nuevo concepto de ciudadano y a la creacion de un ambito privado para acotar la influencia del regimen anterior. Mas tarde vinieron los derechos politicos que ensancharon las posibilidades de participacion de los ciudadanos en la eleccion de sus gobernantes. Y por
ultimo, los derechos sociales: los que le pedian al Estado que no solo se abstuviera de rebasar las fronteras levantadas por la libertad de los individuos los derechos humanos, sino que ademas cumpliera una funcion redistributiva de los ingresos nacionales en busca de la igualdad. De modo que, en nuestros dias, las funciones que desarrolla el Estado no solamente estan cenidas al derecho escrito, sino que ademas han de desenvolverse con ciertos criterios democraticos y sociales. Vivimos, en efecto, la epoca
del estado social y democratico de derecho.
Por eso ya no es suficiente que los gobiernos respondan de sus actividades exclusivamente ante los cuerpos de representacion popular, sino tambien ante los ciudadanos mismos. Y de ahi tambien que las otrora distantes autoridades administrativas hayan ido mudando sus procedimientos para seleccionar prioridades por nuevos mecanismos de intercambio constante con los ciudadanos que han de atender. La palabra 
Y ese cambio ha llevado, a su vez, a la revision paulatina de las divisiones de competencias entre organos y niveles de gobierno que habian funcionado con rigidez. Convertidos en ciudadanos, los antiguos subditos exigen ahora no solo una mejor atencion a sus necesidades, expectativas y aspiraciones comunes, sino una influencia cada vez mas amplia en la direccion de los asuntos publicos. En las democracias modernas, cada vez se gobierna menos en funcion de manuales y procedimientos burocraticos,
y mas en busca de las mejores respuestas posibles a las demandas publicas.



Se trata de una transformacion que esta afectando muchas de las viejas rutinas burocraticas y que esta obligando, tambien, a entender con mayor flexibilidad las fronteras que separaban las areas de competencia entre los gobiernos nacional, estatal y local. Las prioridades y los programas de gobierno, entendidos como obligaciones unilaterales de los organismos publicos, estan siendo sustituidos gradualmente por una nueva vision apoyada en el diseno de 
varios niveles al mismo tiempo. Ya no son los viejos programas gubernamentales que se consideraban responsabilidad exclusiva de los funcionarios
 nombrados por los lideres de los poderes ejecutivos, sino 
"Gobernar no es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogeneo a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es publico, pero lo publico trasciende lo gubernamental. Una politica puede ser aqui una regulacion, ahi una distribucion de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), dada una intervencion redistributiva directa, mas alla dejar hacer a los ciudadanos"
Una vision participativa del quehacer publico, sin embargo, no ha de confundirse con una ausencia de responsabilidad por parte de quienes representan la vida politica en una nacion. Sumar la participacion ciudadana a las tareas de gobierno no significa lanzar todas las respuestas publicas hacia una especie de mercado politico incierto ni, mucho menos, que el Estado traslade sus funciones hacia los grupos sociales organizados. Lo que significa es un cambio de fondo en las practicas gubernativas
que llevaron a separar, artificialmente, las ideas de representacion y de participacion como si no formaran el binomio inseparable de los regimenes democraticos. Ni es tampoco una nueva forma de movilizacion "desde arriba", porque el elemento clave de cualquier politica publica reside en la libre voluntad de los ciudadanos. Ciertamente, no es sencillo distinguir los matices ni las posibles desviaciones que suelen ocurrir en la practica cotidiana de los gobiernos. Pero tampoco debe perderse de
vista lo que hemos repetido a lo largo de las paginas anteriores: la verdadera participacion ciudadana es el encuentro entre algunos individuos que libremente deciden formar parte de una accion colectiva, y de un entorno que la hace propicia.



Ya hemos dicho que en ese proceso de transformacion de las practicas gubernativas se han ido diluyendo, tambien, los cotos que solian separar a los distintos niveles de competencia. La organizacion 
contemporaneas. Si a partir de una vision participativa de la administracion publica, cada problema amerita una solucion propia y un cauce para hacer posible la participacion de los ciudadanos, salta a la vista que las rigidas divisiones formales de competencias pueden convertirse en un obtaculo a la eficiencia de las respuestas. La escasez de los recursos disponibles y la creciente complejidad de las sociedades modernas, por lo demas, hace cada vez mas necesaria la busqueda de soluciones flexibles y el apo
yo reciproco entre distintas unidades de gobierno, y de estas con la sociedad.
Es obvio que a finales del siglo XX, los problemas que afronta un gobierno son mucho mas complicados que a principios del XIX; pero tambien lo es que el desarrollo tecnologico ha incrementado sus posibilidades de respuesta. En nuestros dias, la comunicacion y los intercambios entre distintos paises son tan amplios como las redes que enlazan a las ciudades y a las comunidades de cada nacion en particular: la interdependencia, esa palabra de la que tanto oimos hablar cuando se discuten los
problemas universales, es tambien una realidad hacia el interior de los estados nacionales. En las democracias mas avanzadas, cada vez hay menos comunidades aisladas de toda influencia exterior si es que las hay, y cada vez son mas complejos los problemas que el gobierno debe afrontar. De modo que las antiguas divisiones tajantes entre gobiernos regionales y nacionales que colocaban al ciudadano ante dos autoridades distintas, con competencias cruzadas y diferentes soluciones para las mismas
demandas cada vez son mas un obstaculo que una alternativa de solucion. ¨Por que? Porque los ciudadanos y los problemas que afrontan son los mismos, aunque las divisiones administrativas que sirven para la organizacion del gobierno tiendan a separarlos.
¨Quiere esto decir que, ante la creciente participacion ciudadana, los gobiernos deben renunciar a sus divisiones artificiales para presentarse como un solo bloque ante la sociedad? No. Lo que significa es que hay una tendencia creciente a perfeccionar las relaciones entre gobiernos: entre los niveles locales, regionales y nacionales de administracion publica dentro de cada pais. Se trata, pues, de otra paradoja producida por la convivencia entre representacion y participacion: si la primera
lleva a la eleccion del mayor numero posible de autoridades, para asegurar que la voluntad popular este detras de cada uno de los cargos que exige la administracion publica, la segunda exige que los representantes politicos refuercen su lazos de coordinacion, entre si mismos y con la sociedad que los ha electo, para responder con mayor eficacia a las demandas cotidianas de los ciudadanos. Dice bien Richard Rose: "las politicas publicas unen lo que las constituciones separan"
decirse de esta manera: la participacion ciudadana lleva a relacionar lo que la representacion politica obliga a fragmentar. Ambos son procedimientos democraticos y ambos estan llamados a coexistir: las elecciones para designar cargos publicos, y las relaciones cotidianas entre sociedad y gobiernos locales, regionales y nacionales para dirimir conflictos y soluciones comunes.



Los cambios que la cada vez mas amplia participacion ciudadana ha introducido en las practicas de gobierno no se entenderian a cabalidad, finalmente, sin el doble concepto de 
sino la obligacion de ejercer el poder publico en beneficio del pueblo. De acuerdo con la formulacion clasica de Abraham Lincoln, es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Y en este sentido, buena parte de la evolucion de los regimenes democraticos se explicaria como un esfuerzo continuo por hacer mas responsables a los gobiernos frente a la sociedad. En las democracias, la pregunta fundamental no siempre es ¨quien debe gobernar? Pues la respuesta alude invariablemente a la voluntad popular
 expresada en las urnas: debe gobernar quien gane los votos del pueblo. La pregunta central, una vez que el gobierno ha quedado formado, podria formularse mas bien de la manera siguiente: "¨Que podemos hacer para configurar nuestras instituciones politicas, de modo que los dominadores malos e incapaces que naturalmente intentamos evitar, pero que no resulta facil hacerlo nos ocasionen los menores danos posibles y podamos deshacernos de ellos sin derramar sangre?"
 de la democracia.
La responsabilidad de los gobernantes constituye, en efecto, una de las preocupaciones centrales de las democracias modernas. No solo en terminos de la capacidad de respuesta de los gobiernos ante las demandas ciudadanas, como hemos visto hasta ahora, sino del buen uso de los recursos legales que los ciudadanos depositan en sus representantes politicos. Es una palabra con doble significado, que lamentablemente no tenemos en el idioma espanol: responsabilidad como 
de que lo gobernantes deben responder ante la sociedad que los eligio y ser consecuentes a sus demandas, necesidades y expectativas; y tambien como 
Un gobierno democratico tiene que ser un gobierno responsable, en el doble sentido del termino. Pero no puede llegar a serlo, paradojicamente, si los ciudadanos a su vez no logran establecer y utilizar los cauces de participacion indispensables para asegurar esa responsabilidad. Camino de doble vuelta, la representacion politica y la participacion ciudadana suponen tambien una doble obligacion: de los gobiernos hacia la sociedad que les ha otorgado el poder, y de los ciudadanos hacia los valores
sobre los que descansa la democracia: hacia los cimientos de su propia convivencia civilizada.
1 La cita es de Luis F. Aguilar Villanueva: El Estudio de las politicas publicas. Estudio introductorio. Miguel Angel Porrua. Mexico, 1992.p.32.
2 "From Government at the Center to Nationwide Government", en Yves Meny y Vicent Wright: Center Periphery Relations in Western Europe. Allen and Unwin. Londres, 1985,pp.22-23.
3 La pregunta esta formulada por Karl R. Pooper: Sociedad abierta, universo abierto. Conversacion con Franz Kreuzer. Tecnos, Madrid, 1984,p.21.

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