SECCION INF. GRAL. PAG. 8 Y 9
BALAZO: LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA DEMOCRACIA
CABEZA: 
CREDITO: MAURICIO MERINO
(TERCERA DE CINCO PARTES)


I
En las sociedades democraticas, pues, la participacion ciudadana es la pareja indispensable de la representacion politica. Ambas se necesitan mutuamente para darle significado a la democracia. No obstante, la primera es mucho mas flexible que la segunda y es tambien menos conocida, aunque su nombre se pronuncie con mas frecuencia. En este capitulo revisaremos algunas de las razones que explican esa paradoja aparente: la participacion como un metodo que le da vida a la democracia, pero que al mismo tiempo s
ele complicar su existencia. ¨Por que? En principio, porque una vez separada de la representacion a la que debe su origen, la participacion se vuelve irremediablemente un camino de doble sentido: de un lado, sirve para formar a los organos de gobierno pero, de otro, es utilizada para influir en ellos, para controlarlos y, en no pocas ocasiones, para detenerlos. En otras palabras: la participacion es indispensable para integrar la representacion de las sociedades democraticas a traves de los votos, pero una 

vez constituidos los organos de gobierno, la participacion se convierte en el medio privilegiado de la llamada sociedad civil para hacerse presente en la toma de decisiones politicas.
Antes vimos que no solo se participa a traves de las elecciones. Ahora hay que agregar que sin esa forma de participacion todas las demas serian enganosas: si la condicion basica de la vida democratica es que el poder dimane del pueblo, la unica forma cierta de asegurar que esa condicion se cumpla reside en el derecho al sufragio. Es una condicion de principio que, al mismo tiempo, sirve para reconocer que los ciudadanos han adquirido el derecho de participar en las decisiones fundamentales de la nacion a l

a que pertenecen. Ser ciudadano, en efecto, significa en general poseer una serie de derechos y tambien una serie de obligaciones sociales. Pero ser ciudadano en una sociedad democratica, significa ademas haber ganado la prerrogativa de participar en la seleccion de los gobernantes y de influir en sus decisiones. De aqui parten todos los demas criterios que sirven para identificar la verdadera participacion ciudadana. Sin duda, hay otras formas de participacion en las sociedades no democraticas, que incluso

 pueden ser mas complejas y mas apasionantes. No obstante, las que interesan a estas lineas son las que pueden tener lugar en la democracia. Es decir, "aquellas actividades legales emprendidas por ciudadanos, que estan directamente encaminadas a influir en la seleccion de los gobernantes y/o en las acciones tomadas por ellos"1.
Quienes aportan esta definicion sugieren, tambien, que en general pueden ser reconocidas cuatro formas de participacion politica de los ciudadanos 2, desde luego, la que supone el ejercicio del voto; en segundo lugar, las actividades que realizan los ciudadanos en las campanas politicas emprendidas por los partidos o en favor de algun candidato en particular, una tercera forma de participar reside en la practica de actividades comunitarias, o de acciones colectivas dirigidas a alcanzar un fin especifico y f

inalmente, las que se derivan de algun conflicto en particular 3. ¨En donde esta la diferencia de fondo entre esas cuatro formas de participacion ciudadana? Esta en la doble direccion que ya anotabamos antes: no es lo mismo participar para hacerse presente en la integracion de los organos de gobierno, que hacerlo para influir en las decisiones tomadas por estos; para tratar de orientar el sentido de sus acciones. Aunque la participacion ciudadana, en general, siempre "se refiere a la intervencion de los par

ticulares en actividades publicas, en tanto que portadores de determinados intereses sociales" 4, nunca sera lo mismo votar que dirigir una organizacion para la defensa de los derechos humanos, o asistir a las asambleas convocadas por un gobierno local, que aceptar una candidatura por alguno de los partidos politicos. Pero en todos los casos, a pesar de las obvias diferencias de grado que saltan a la vista, el rasgo comun es el ejercicio de una previa condicion ciudadana asentada claramente en el estado de 

derecho. Sin ese rasgo, la participacion ciudadana deja de serlo para convertirse en una forma de rebeldia "desde abajo", o de movilizacion "desde arriba".
La participacion ciudadana supone, en cambio, la combinacion entre un ambiente politico democratico y una voluntad individual de participar. De los matices entre esos dos elementos se derivan las multiples formas y hasta la profundidad que puede adoptar la participacion misma. Pero es preciso distinguirla de otras formas de accion politica colectiva: quienes se rebelan abiertamente en contra de una forma de poder gubernamental no estan haciendo uso de sus derechos reconocidos, sino luchando por alguna causa

 especifica, contraria al estado de cosas en curso. Las revoluciones no son un ejemplo de participacion ciudadana, sino de transformacion de las leyes, de las intituciones y de las organizaciones que le dan forma a un Estado. Pero tampoco lo son las movilizaciones ajenas a la voluntad de los individuos; las marchas que solian organizar los gobiernos dictatoriales, por ejemplo, aun en contra de la voluntad de los trabajadores que solian asistir a ellas, tampoco constituian ninguna muestra de participacion ci

udadana. Si en las rebeliones de cualquier tipo -pacificas o violentas, multitudinarias o no- el sello basico es la inconformidad con el orden legal establecido y el deseo de cambiarlo, en las movilizaciones lo que falta es la voluntad libre de los individuos para aceptar o rechazar lo que se les pide: en ellas no hay un deseo individual, sino una forma especifica de coercion. La participacion ciudadana, en cambio, exige al mismo tiempo la aceptacion previa de las reglas del juego democratico y la voluntad 

libre de los individuos que deciden participar: el estado de derecho y la libertad de los individuos. Asi pues, aunque con mucha frecuencia se les confunda como formas de participacion, conviene tener claro que ni la rebelion ni la movilizacion cumplen esos dos requisitos.

II
El dificil equilibrio entre el regimen politico en el que se desenvuelven la participacion de los ciudadanos y las innumerables razones que empujan a las personas a tomar parte de una accion colectiva ofrecen razones suficientes, sin embargo, para reconocer la complejidad del entramado que esos dos elementos suelen producir. En principio, "tomar parte en cualquier accion politica requiere, generalmente, dos decisioines individuales: uno debe decidirse a actuar o a no hacerlo y debe decidir, tambien, la dire

ccion de sus actos. (Pero ademas) la decision de actuar de un modo particular se acompana de una tercera decision acerca de la intensidad, la duracion y/o los alcances de la accion" 5. Ninguna de esas decisiones, sin embargo, viene sola: de acuerdo con todas las evidencias disponibles, en ellas influye el entorno familiar, los grupos cercanos al individuo y, naturalmente, las motiviaciones que se producen en el sistema politico en su conjunto. De ahi la compleja relacion entre las razones individuales y el 

medio politico y los muy variados cauces que puede cobrar la participacion ciudadana.
Lester W. Milbrath, un autor norteamericano de los anos sesenta, proponia una larga serie de dicotomias para tratar de distinguir algunas de las formas que podia adoptar esa participacion, a partir de una revision general de los estudios empiricos que se habian formulado hasta entonces. Milbrath decia que la participacion podria ser abierta, sin ningun tipo de restriccion por parte de quienes se decidian a participar, o cubierta, en caso de que alguien decidiera participar apoyando a alguna otra persona. De

cia que la participacion podia ser autonoma, a partir de la voluntad estrictamente individual de las personas, animadas acaso por las necesidades de su entorno inmediato, o por invitacion de algun tipo de empresario politico encargado de sumar voluntades en favor de algun proposito en particular. Podia ser episodica o continua, y tambien grata o ingrata, de acuerdo con los tiempos que cada quien decidiera entregar a la accion colectiva y con el tipo de recompensas individuales que recibiera como consecuenci

a de sus aportaciones al grupo de intereses comunes. La participacion podia ser simbolica o instrumental o verbal y no verbal, tomando en cuenta las distintas formas de aportacion individual a las tareas de la organizacion. La participacion ciudadana podia, en fin, producir insumos al sistema politico en su conjunto, o simplemente reaccionar frente a los productos de ese sistema. Y podia ser estrictamente individual, en tanto que alguien decidiera hacer alguna aportacion por una unica vez a cierta causa com

un e incluso con caracter anonimo, o social, en cuanto que el participante optara por reunirse con otros para planear conjuntamente los pasos siguientes. Todas ellas son formas ciertas de participacion ciudadana hasta nuestros dias, y todas cumplen aquel doble requisito de intentar influir en las decisiones politicas a partir de una decision personal, pero tambien de respetar las reglas basicas que supone el estado de derecho. Ninguna de esas formas pretende cambiarlo todo, ni atenerse sin mas a las ordenes

 dadas por los poderosos. Pero todas ellas muestran la enorme variedad de posibilidades que arroja la sola idea de la participacion: tantas como los individuos que forman una nacion.
Sin embargo, no todas esas posibilidades se manifiestan al mismo tiempo. Como vimos en la introduccion a estas notas, en la practica es imposible que todos los ciudadanos participen en todos los asuntos de manera simultanea. Tan imposible como evitar al menos alguna forma de participacion, en el entendido de que aun la abstencion total de los asuntos politicos es tambien una forma especifica de participar. En las sociedades modernas, no existen ni los ciudadanos totales ni los anacoretas definitivos, de mod

o que la participacion se resuelve en la enorme gama de opciones intermedias entre ambos extremos.

III
Sydney Verba -a quien ya citamos antes- y Gabriel Almond, trataron de ofrecer, en los anos sesenta, una tipologia para distinguir las diferentes graduaciones de lo que ellos llamaron la cultura civica; es decir la voluntad explicita de los individuos para participar en los asuntos publicos. O, en otras palabras, la idea de "concebirse como protagonista del devenir politico, como miembro de una sociedad con capacidad para hacerse oir, organizarse y demandar bienes y servicios del gobierno, asi como para nego

ciar condiciones de vida y de trabajo; en suma, para incidir sobre las decisiones politicas y vigilar su proyeccion" 6. Apoyados por un considerable numero de investigaciones directas sobre sociedades distintas, Almond y Verba propusieron que habia tres tipos puros de cultura civica; la cultura parroquial, la subordinada y la abiertamente participativa. De acuerdo con esa clasificacion, solo los miembros de la ultima categoria se sentirian llamados a una verdadera participacion ciudadana y solo ellos le dar

ian estabilidad a las democracias 7. Milbrath, en cambio, sugiere que todos los ciudadanos tienen una forma especifica de participacion -aunque no lo sepan- y sugiere, en consecuencia, una clasificacion diferente: los apaticos, los espectadores y los gladiadores.
"La division propuesta -nos dice- es una reminiscencia de los roles jugados en el Circo Romano. Un pequeno grupo de gladiadores se baten fieramente para satisfacer a los espectadores que los observan y quienes tienen el derecho de decidir la batalla. Esos espectadores, desde ls tribunas, transmiten mensajes, advertencias y animo a los gladiadores y, en un momento dado, votan para decidir quien ha ganado una batalla especifica. Los apaticos no tienen inconveniente en venir al estadio para ver el espectaculo,

 pero prefieren abstenerse. Tomando en cuenta la clave de esos roles jugados en las confrontaciones de gladiadores, se pueden extrapolar los tres roles de la participacion politica actual, que seran llamados: apaticos, espectadores y gladiadores" 8.
El simil no solo es gracioso sino preciso: en efecto, la enorme variedad de posibilidades que ofrece la participacion ciudadana en las democracias actuales no signficia que todos esten dispuestos a jugar el mismo papel. Ni tampoco que todas las personas opten por participar con la misma intensidad, en la misma direccion y en el mismo momento. Por el contrario, solamente una minoria representativa se encuentra realmente disponible para hacer las veces de los gladiadores, mientras que la gran mayoria de los c

iudadanos se concreta al papel del espectador. Pero ademas, la metafora empleada por Milbrath permite relacionar los diferentes roles que eligen los ciudadanos para tomar parte en la democracia. Ciertamente, los gladiadores juegan el papel principal, pero su actuacion careceria de todo sentido si no fuera por los espectadores. Ellos encarnan el juego entre representacion y participacion que se resuelve en los votos: sin espectadores, los gladiadores sencillamente dejarian de existir en la democracia o, incl

uso, les ocurriria algo peor: se convertirian en un espectaculo absurdo. ¨Y los apaticos? Siguiendo la misma metafora, los apaticos hacen posible, gracias a su apatia, que el estadio no se desborde y que cada quien desarrolle su propio papel. Si todos los apaticos decidieran saltar repentinamente a las tribunas, y desde ellas empujar a todos a la condicion de gladiadores, el juego se resolveria en una trategia. En otras palabras: la participacion ciudadana es indispensable para la democracia, pero una sobre

carga de expectativas o de demandas individuales ajenas a los conductos normales, paradojicamente, podria destruirla.
En terminos generales, sin embargo, el funcionamiento propio de las democracias hace posible una suerte de distribucion natural de papeles. No es facil que el entorno politico genere suficientes estimulos para convocar la participacion de todos los ciudadanos como espectadores activos, ni mucho menos que todos asuman liderazgos individuales al mismo tiempo. Entre los estimulos que produce el ambiente politico y la predisposicion de los individuos a participar hay una amplia zona de grises. Puede haber, incl

uso, una gran cantidad de estimulos externos y una gran predisposicion de los indivuduos para participar, pero esas dos condiciones pueden estar llevadas por razones distintas. De modo que un desencuentro entre ambos procesos puede, por el contrario, disminuir las cuotas de participacion, aunque el regimen la propicie y las gentes quieran participar. Un gobierno, por ejemplo, puede isistir en la participacion colectiva para subsanar ciertos problemas de produccion de servicios a traves de todos los medios p

osibles, mientras que los individuos pueden aspirar a participar en la seleccion de ciertas autoridades locales: las diferencias entre ambos motivos pueden ser tan amplias, que el resultado final sea el rechazo a la participacion para cualquiera de ambos propositos. En las democracias actuales, abundan los ejemplos que ilustran esa clase de desencuentros.
Milbrath sugiere, ademas, que cada uno de los ciudadanos que desempena alguno de esos roles es identificable a traves de ciertas manifestaciones externas: mientras que a los apaticos se les reconoce precisamente por su renuncia a intervenir en cualquier asunto politico, a los espectadores se les identifica por su apertura a los estimulos politicos que les presenta el entorno, por su voluntad de participar en las elecciones, por iniciar alguna discusion sobre temas politicos, por intentar influir en el senti

do del voto de otra persona o, incluso, por llevar insignias que lo senalan como miembro de algun grupo en particular.
los espectadores en 
trance de convertirse en protagonistas de la politica. ¨Como reconocerlos? Eventualmente, por sus contactos frecuentes con algun dirigente de la vida politica activa; por sus contribuciones monetarias a la causa que tiene sus simpatias; o por participar abiertamente en reuniones con propositos politicos definidos. No es frecuente, sin embargo, que los espectadores se conviertan en dirigentes. La piramide de la politica, que se estrecha demasiado en la cuspide, normalmente no lo permite. Por el contrario, es
 mucho mas facil encontrar
Es verdad que mientras mas estimulos politicos reciba una persona de su entorno inmediato, mas inclinaciones tendra a participar en asuntos colectivos y mas profunda sera su participacion. Pero esto no significa que esos estimulos produciran una especie de reaccion automatica de los individuos: para que se produzca la participacion, es imprescindible que haya una relacion entre ellos y las necesidades, las aspiraciones o las expectativas individuales. Y al mismo tiempo, aunque esa relacion opere con clarida
d, un exceso de estimulos puede llegar a saturar los deseos de participacion ciudadana: muchos mensajes producidos simultaneamente por los medios de comunicacion masiva, por la literatura, por ciertas campanas politicas, por multiples encuentros colectivos, mitines, conferencias o conversaciones interminables y repetidas sobre los mismos temas, las mismas personas, los mismos problemas, suelen causar un efecto contrario a la voluntad de participar. Casi todos los autores subrayan la relevancia de este punto
: estimular la participacion de la gente no significa saturarla de mensajes y discusiones, sino hacer coincidir sus intereses individuales con un ambiente propicio a la participacion publica. Y es en este sentido que las campanas politicas sintetizan el momento mas claro de participacion ciudadana, en tanto que el abanico de candidatos y de propuestas partidistas suele coincidir con el deseo de al menos una buena porcion de los ciudadanos, dispuesta a expresar sus preferencias mediante el voto.



 hacen posible una suerte de consulta constante a la poblacion, mas alla de los procesos electorales. Los mecanismos mas conocidos son el
isma amplitud que los procesos electorales, en tanto que pretenden abarcar a todas las personas que se veran afectadas por la alternativa en cuestion. la
de un supuesto basico: si los representantes politicos no desempenan su labor con suficiente amplitud, los ciudadanos pueden participar en las tareas legislativas de manera directa.
El mismo principio explica el llamado
l gobierno municipal-, como metodos instaurados en ciertos regimenes para mantener los conductos de comunicacion entre gobierno y sociedad permanentemente abiertos. Sobra decir que ninguno de esos procedimientos garantiza,
mpuje a tomar parte en acciones comunes y una serie de voluntades individuales. Pero conviene repetir que esa combinacion es impredescible: tan amplia como los problemas, las necesidades, las aspiraciones y las expectativas de quienes le dan vida a la democracia.


¨Pero cuales son las dosis de participacion ciudadana que, a traves de cualquiera de sus cauces posibles, permiten a la postre la consolidacion de la democracia? Imposible responder a esta pregunta con una formula unica. Cada sociedad es distinta. Antes cite a Fernando Savater para decir que la politica no es sino el conjunto de razones que tienen los seres humanos para obedecer o para rebelarse. Y ahora debo agregar que esas razones nunca se dan de manera lineal: los ciudadanos casi siempre cumplimos ambos
 roles de manera alternativa, tanto como los gobiernos estan obligados a buscar un cierto equilibrio entre el cumplimiento de las demandas formuladas por la sociedad y la necesidad de ejercer el poder. Equilibrios dificiles, que sin embargo han de resolverse mediante cauces democraticos; es decir, a traves de la solucion legitima y civilizada del interminable conflicto social que supone la convivencia entre seres humanos. No hay recetas. Sin embargo, conviene reproducir aqui los resultados de las investigac
iones empiricas reunidas por Milbrath, para ofrecer algunas conclusiones que vale la pena tener en cuenta, pues el paso del tiempo las ha confirmado:

"1) La mayor parte de los ciudadanos de cualquier sociedad politica no responde a la clasica prescripcion democratica, segun la cual deben estar interesados, informados y activos en cuestiones publicas. 2) A pesar de ello, los gobiernos y las sociedades democraticas suelen mantener su funcionamiento adecuadamente e, incluso, consolidar esa forma de gobierno. 3) Es un hecho, en consecuencia, que no se necesita una muy alta participacion para el exito de la democracia. 4) No obstante, para asegurar la respons
abilidad de los funcionarios publicos, es esencial que un alto porcentaje de ciudadanos participe, al menos, en los procesos electorales. 5) Mantener abiertos los canales de comunicacion en la sociedad, por otra parte, ayuda tambien a asegurar la responsabilidad de los funcionarios en relacion con las demandas publicas. 6) Sin embargo, niveles moderados de participacion suelen ser utiles para mantener un cierto equilibrio entre los roles ciudadanos de participacion activa y demandante, y de obediencia a las
 reglas democraticas de convivencia. 7) Los niveles moderados de participacion ayudan, tambien, a equilibrar el funcionamiento de los sistemas politicos que deben ser, a la vez, responsables y suficientemente poderosos parra actuar. 8) Ademas, los niveles moderados de participacion permiten mantener el equilibrio entre el consenso y el rompimiento en una sociedad. 9) Por el contrario, los niveles de participacion muy elevados pueden actuar en detrimento de la democracia, si tienden a politizar un alto porce
ntaje de las relaciones sociales. 10) Las democracias constitucionales parecen mas preparadas para florecer, si solo una parte de las relaciones sociales es gobernada por consideraciones politicas. 11) En cambio, los niveles moderados o bajos de participacion llevan a una mayor responsabilidad de las elites politicas en favor del funcionamiento exitoso de la democracia. 12) De ahi que las elites deben adherirse a las normas democraticas y a sus reglas del juego, y tener ademas una actitud leal hacia sus opo
nentes. 13) Con todo, una sociedad con amplios niveles de apatia puede ser facilmente dominada por una elite poco escrupulosa; de modo que solo una continua vigilancia de por lo menos algunos ciudadanos puede prevenir de los riesgos de la tirania. 14) En cualquier caso, el reclutamiento y el entrenamiento de las elites es una funcion especialmente importante. 15) Para ayudar a asegurar el control final del sistema politico por la sociedad, en fin, es esencial mantener abiertos los conductos de comunicacion,
 forzar a las elites a mantenerse en contacto con la poblacion y facilitar a los ciudadanos, por todos los medios posibles, el volverse activos si asi lo deciden. Y en este sentido, tambien es esencial la preparacion moral de los ciudadanos -la cultura politica- para sostener la posibilidad misma de participar en los momentos decisivos".9
La mejor participacion ciudadana en la democracia, en suma, no es la que se manifiesta siempre y en todas partes, sino la que se mantiene alerta; la que se propicia cuando es necesario impedir las desviaciones de quienes tienen la responsabilidad del gobierno, o encauzar demandas justas que no son atendidas con la debida profundidad. No es necesario ser
eside la clave de boveda de la participacion democratica.
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