SEC. INF. GRAL.
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CINTILLO: LA PARTIIPACION CIUDADANA EN LA DEMOCRACIA
CREDITO: MAURICIO MERINO
CABEZA: Representacion politica y participacion ciudadana

I.
Comencemos por aclarar un punto importante: no hay conceptos de la llamada ciencia politica que no hayan sufrido cambios con el correr de los tiempos. Lo que hoy conocemos con el nombre de democracia se parece muy poco a lo que significaba en epocas anteriores. Y lo mismo ha ocurrido con otras ideas de igual relevancia para el tema que nos ocupa: ciudadanos, elecciones, soberania, legitimidad, etcetera. Todas las palabras que usamos para explicar nuestra convivencia politica han servido para nombrar realida
des muy diferentes, segun la epoca en que se hayan empleado. Y no siempre han sido vistas con el mismo entusiasmo. Por el contrario, hubo un tiempo muy largo en que la democracia se considero como una forma lamentable de gobierno. Con frecuencia se recuerda que Aristoteles, por ejemplo, pensaba que se trataba de una mala desviacion del regimen republicano: una desviacion demagogica, puesta al lado de la oligarquia y de la tirania como formas perversas de gobernar las ciudades. Pero se olvida que despues de 
los clasicos griegos -pues en ese punto, con matices, coincidian casi todos-, la opinion general sobre ese concepto no mejoro mucho. "Los decretos del pueblo -escribio Aristoteles- son como los mandatos del tirano", porque pasan siempre por encima de las leyes validas para todos los ciudadanos. Es culpa de los demagogos, agregaba, que resuelven los asuntos publicos con el apoyo de "una multitud que les obedece". 1. Pero mucho tiempo despues, en 1795, Kant repitio casi exactamente las mismas palabras: "la de
mocracia -escribio- es necesariamente un despotismo", porque las multitudes no estan calificadas para gobernar con la razon sino con sus impulsos. Y todavia en el primer tercio de nuestro siglo, Ortega y Gasset se seguia quejando de la "rebelion de las masas" como un mal signo para el futuro.
Durante muchisimo tiempo, contado en miles de anos, la palabra clave no fue democracia, sino republica. No era que los filosofos prefirieran siempre que el pueblo se mantuviera al margen de los asuntos de la politica, sino que veian con temor que las leyes pasaran inadvertidas para una confusa asamblea de multitudes beligerantes. No veian con buenos ojos la participacion. No era lo mismo entregar el poder al pueblo, para que este lo ejerciera a traves de deliberaciones multitudinarias controladas por unos c
uantos, que convertir al gobierno en una republica: en asunto de todos. Habia entre ambos conceptos una diferencia de matiz que tampoco deberia pasar inadvertida para nosotros: tanto los antiguos como la gran mayoria de los pensadores modernos creian que la participacion de los ciudadanos tenia que someterse a ciertas reglas de comportamiento parar evitar que las asambleas condujeran al caos. Y es que la palabra democracia significaba para ellos lo que nosotros calificariamos hoy como asambleismo. En cambio
, lo que ellos entendian como gobierno republicano estaba mucho mas cerca de nuestra concepcion democratica actual. Mucho mas cerca, pero todavia lejos de lo que hoy entendemos al invocar la idea de la democracia.

II.

La diferencia fundamental esta en los procesos electorales. Entre los antiguos no cabia ni remotamente la idea de que todas las personas fueran iguales ante la ley y tuvieran el mismo derecho a participar en la seleccion de sus gobernantes. No todos gozaban de la condicion de ciudadanos. Era necesario haber nacido dentro de un estrato especifico de la sociedad, o haber acumulado riquezas individuales, para tener acceso a la verdadera participacion ciudadana. Las ciudades griegas mas civilizadas practicaban,
 ciertamente, la democracia directa que algunos politicos contemporaneos proclaman. Pero en esas ciudades no habia ninguna dificultad para distinguir entre representacion y participacion, porque la asamblea abarcaba a todas las personas que gozaban de la condicion ciudadana. No eran muchos y, en consecuencia, podian hacerlo. De ahi que tampoco celebraran elecciones para nombrar cargos publicos sino sorteos: todos los ciudadanos eran iguales y no habia razon alguna para distinguir a nadie con el voto mayorit
ario. De modo que en esas ciudades tampoco habia conflictos entre mayorias y minorias, pues las decisiones se tomaban por consenso. La representacion y la participacion aparecian, asi, fundidas en una sola asamblea: todos los ciudadanos se representaban a si mismos y todos estaban obligados a la participacion colectiva.
Sin embargo, no solo el tamano de aquellas ciudades hacia posible esa forma de democracia directa, sino sobre todo la distincion previa de quienes gozaban de la condicion ciudadana. De ahi que, en rigor, las decisiones estuvieran realmente en manos de una minoria selecta. Y de ahi tambien que la democracia, entendida ahora como la participacion efectiva de todos los habitantes de la ciudad -y no solo de quienes pertenecian al rango de ciudadanos-, resultara para aquellos filosofos una forma perversa de gobe
rnar.
Para que la democracia se haya convertido en  un regimen de igualdad y de libertad para todos los seres humanos, sin distincion de clase social, raza o sexo, hubo que recorrer practicamente toda la historia hasta ya bien entrado el siglo en el que ahora vivimos. Hasta hace muy poco tiempo, el gobierno de una republica, aun en el mejor de los casos, estaba reservado para unos cuantos. Y el ultimo obstaculo ideologico hacia la ampliacion universal de la democracia como patrimonio comun se rompio apenas hace u
nos anos, cuando las mujeres ganaron finalmente el derecho a votar y a ser votadas. Subrayo que era un obstaculo ideologico, porque en la gran mayoria de los paises del mundo la democracia sigue siendo todavia una aspiracion. Si se mira hacia todos los paises del orbe y no solo hacia el occidente de mayor desarrollo, se observara claramente que esa forma de gobierno sigue siendo privilegio de unas cuantas naciones. Y si bien las ideas democraticas han ganado un considerable terreno, no ha sido facil pasar a
l ambito de los hechos.

III.

La idea de que los procesos electorales forman el nucleo basico del regimen democratico, en efecto, atraveso por la formacion de partidos politicos y por una larga mundanza de las ideas paralelas de soberania y legitimidad, que costaron no pocos conflictos a la humanidad. Procesos todos que tuvieron lugar en distintos puntos del orbe durante el siglo pasado y que estuvieron ligados, finalmente, a la evolucion del Estado y de las formas de gobierno, como los ultimos recipientes de las tensiones y de los acue
rdos entre los seres humanos. Es una historia muy larga y compleja como para tratar de contarla en la brevedad de estas lineas. Pero lo que si interesa subrayar es que la relacion actual entre representacion politica y participacion ciudadana es relativamente reciente y que todavia hay cabos sueltos que tienden a confundir ambos procesos en la solucion cotidiana de los conflictos politicos.
El mas frecuente y el mas riesgoso es la tendencia recurrente a plantear ambos terminos como ideas antagonicas. Hubo un tiempo muy largo en que esto no ocurria asi: de hecho, la representacion politica significaba, en todo caso, la forma mas acabada de participacion de los ciudadanos. Hasta antes de las revoluciones de Independencia de los Estados Unidos y de las ideas surgidas de la Revolucion Francesa, no existia la representacion democratica en el sentido que ahora le damos a esa palabra, sino otra de ca
racter organico: se representaban los grupos organizados a traves de su oficio, de sus actividades profesionales, frente al poder estatuido. En el largo periodo de la Edad Media, la representacion no estaba fundida a la idea de participar en la toma de decisiones comunes -como en las antiguas ciudades griegas-, sino sometida a la voluntad final de los reyes y de los monarcas que poseian la soberania del Estado. En consecuencia, la representacion tampoco estaba asociada a las tareas de gobierno: lo que se re
presentaba, en todo caso, era la voluntad de ciertos grupos estamentales para obtener los favores del principe soberano. De modo que la sociedad no formaba parte de las decisiones, sino que acaso intentaba influir en ellas a traves de sus muy variados representantes. Para decirlo en terminos llanos, la representacion estaba confundida con lo que ahora entenderiamos como participacion: era una forma de sustituir la presencia de los intereses aislados ante la soberania del rey, pero nunca de fomar parte en la
s decisiones finales tomadas por el gobierno. ¨Por que? Porque la soberania del gobernante no porvenia del pueblo, sino de la herencia. No era la voluntad popular la que habia llevado a la formacion del gobierno sino los ancestros del poderoso y, en ultima instancia, la voluntad de Dios.
En cambio, "la representacion moderna refleja -como nos dice Giovanni Sartori- una transformacion historica fundamental" 2: no solo porque el concepto de soberania se traslado de las casas reales hacia la voluntad popular, sino porque los gobernantes y los estamentos dejaron de representarse a si mismos para comenzar a representar los intereses mucho mas amplios de una nacion. Y es en este punto donde comienza a plantearse la separacion y, al mismo tiempo, la convivencia entre las ideas de representacion po
litica y participacion ciudadana. Si para las antiguas ciudades griegas participar y representarse eran una y la misma cosa y para el largo periodo medieval solo cabia la representacion de Dios a traves de los reyes y su voluntad personal de escuchar a veces a ciertos representantes del pueblo, para nosotros ya no cabe la idea de la representacion mas que ligada al gobierno: nuestros representantes son nuestros gobernantes y solo pueden ser nuestros gobernantes si efectivamente nos representan. Se trata de 
la primera idea cabalmente democratica que acuno la humanidad y hasta la fecha sigue siendo la mas importante de todas: arrebatarle el mando politico, la soberania, a un pequeno grupo de gobernantes para trasladarlo al conjunto del pueblo. De ahi la importancia de aquellas revoluciones americana y francesa de finales del siglo XVIII: nunca, antes de ellas, se habia gestado un movimiento politico de igual trascendencia para darle el poder al pueblo.

IV.

Aquella idea no distinguio clases sociales ni diferencias raciales, pero ya habian pasado los tiempos -si es que alguna vez los hubo realmente- en que el pueblo podia presentarse en una asamblea publica a tomar decisiones. La democracia que defendieron los llamados revolucionarios liberales no era una democracia acotada a las fronteras estrechas de una pequena comunidad, sino otra destinada al gobierno de naciones enteras. De modo que fue preciso crear parlamentos para darle curso a la representacion popula
r e instaurar metodos y procedimientos para elegir a los nuevos representes. Y con ellos surgieron, naturalmente, nuevas dificultades: algunas se resolvieron paulatinamente durante el siglo anterior y otras, como veremos mas adelante, siguen sin tener una respuesta valida para todos.
El primer poroblema que hubo de afrontarse fue la calidad misma de la representacion: ¨a quien representaban los miembros de los nuevos parlamentos del mundo moderno? ¨A quienes los habian elegido de manera directa -como una reminiscencia de aquellos estamentos que funcionaron durante la Edad Media-, o a toda la nacion? Fue un problema complejo que atravesaba por la vieja confusion entre las formas de participacion y de representacion que venian de atras. Si los parlamentos habian arrebatado la soberania a 
los monarcas, entonces los representantes no podian serlo mas que de todo el pueblo pues, de lo contrario, mucha gente se hubiese quedado al margen de las decisiones mas importantes. Pero las tradiciones feudales todavia pesaban mucho al comenzar el siglo pasado, de modo que no fue sencillo -y todavia hay quienes siguen discutiendo ese punto- romper la logica del llamado mandato imperativo. Es decir, deshacer la confusion entre la representacion politica de todo el pueblo y la participacion especifica de de
terminados grupos de interes ante el gobierno. Me explico: el mandato imperativo supone que los diputados de un parlamento fueron electos por un determinado grupo de ciudadanos y que, en consecuencia, ese diputado solamente es responsable ante ellos: es su representante y no el representante de toda una nacion. Se trata de una logica impecable, ciertamente, si no fuera porque esta detras aquella idea clave de la democracia que ya comentamos: el gobierno como el representante de todo el pueblo. Atenidos al m
andato imperativo, en cambio, esa idea clave se vendria abajo, pues el gobierno y los parlamentos se convertirian en una especie de patrimonio exclusivo de quienes pudieran hacer triunfar a sus diputados. Ya no habria igualdad entre los ciudadanos sino una competencia feroz por la defensa de intereses parciales a traves de representantes electos. Y la representacion de la soberania popular se habria convertido en otra forma de participacion indirecta. Pero sin rey, ¨quien tomaria las decisiones finales?
De ahi que la mayor parte de los paises que paulatinamente fueron adoptando la formacion de parlamentos democraticos haya prohibido, expresamente, el uso del mandato imperativo. De acuerdo con esas prohibiciones, los diputados llegan a serlo por la votacion parcial de los ciudadanos, sin duda, pero una vez en el parlamento han de representar a toda la nacion. Y de ahi tambien que el acuerdo basico este en la aceptacion de los procedimientos electorales: los ciudadanos pueden participar en la eleccion de sus
 representantes politicos, pero al mismo tiempo estan llamados a aceptar los resultados de los comicios. De modo que el puente que une a la representacion con la participacion esta construido, en principio, con los votos libremente expresados por el pueblo. No se ha inventado otra forma mas eficaz para darle sentido a la idea de la soberania popular: los votos de los ciudadanos, para elegir representantes comunes; es decir, la competencia abierta y libre entre candidatos distintos, obligados a representar a
l conjunto de los ciudadanos que conviven en una nacion. Aceptar el mandato imperativo o cualquier otra forma de seleccionar a los representantes que no hubiese sido el voto de los ciudadanos, hubiera destruido la idea misma de la soberania arrancada a los monarcas de ayer. Los representantes politicos, en una democracia moderna, lo son de todos los ciudadanos por voluntad de todos los ciudadanos. ¨Significa esto que solo pueden ser representantes populares quienes ganen su puesto por unanimidad de votos? N
o. Lo que significa es que todos los ciudadanos han aceptado los procedimientos que supone la democracia. Han aceptado que hay opiniones distintas y que la unica forma civilizada de dirimirlas es a traves de los votos. En otras palabras: como todos tienen derecho a ser representados, pero no todos quieren que los represente la misma persona, deciden entonces ir a elecciones. Pero quien las gana debe saber que no solo representa a sus electores sino a todos los ciudadanos.

V.

Paradojicamente, sin embargo, ese metodo logicamente impecable ha sido la fuente de numerosas dificultades para la democracia moderna. Durante el siglo XIX, en efecto, no solamente se consolido la idea baisca de la soberania popular sino que paulatinamente se fue ensanchando tambien el concepto de ciudadania hasta abarcar -ya bien entrado el siglo XX- a todas las personas con derechos plenos que conviven en una nacion. Pero tambien nacieron los partidos politicos: la forma mas acabada que ha conocido la hum
anidad para conducir los multiples intereses, aspiraciones y expectativas de la sociedad hacia el gobierno, y tambien para hacer coincidir las distintas formas de representacion democratica con las de participacion ciudadana.
Los partidos surgieron como una necesidad de organizacion politica en Inglaterra y los Estados Unidos y pronto cobraron carta de identidad en todos los paises que habian adoptado formas democraticas de gobierno. Fueron instrumentos idoneos para reunir y encauzar a los multiples grupos de interes que se dispersaban por las naciones y que complicaban la logica simple de la democracia, pero al mismo tiempo se fueron convirtiendo en los protagonistas principales de esa forma de gobierno. Hoy es casi imposible c
oncebir a la democracia sin la intermediacion de los partidos politicos. Pero su presencia es mucho mas un fenomeno propio de nuestro siglo que de un paso remoto, mientras que su actuacion como engranes indispensables de la democracia no siempre ha sido motivo de elogios. Nadie ha imaginado otra herramienta politica capaz de sustituirlos con exito, pero tampoco han pasado inadvertidas sus limitaciones ni las nuevas dificultades que han traido a esa forma ideal de gobierno. Y en particular, en lo que se refi
ere a los lazos entre representacion y participacion ciudadana.
Norberto Bobbio, por ejemplo, ha escrito que la verdadera democracia de nuestros dias ha dejado de cumplir algunas de las promesas que se formularon en el pasado y ha culpado a los partidos politicos de haberse convertido en una de las causas principales de esa desviacion. Pero antes que el, otros intelectuales ya habian advertido sobre la tendencia de los partidos a convertirse en instrumentos de grupo, mas que en portadores de los problemas teoricos y practicos de mayor relevancia en las democracias occid
entales consiste en evitar que las grandes organizaciones partidistas se desprendan de la vida cotidiana de los ciudadanos. Al final del siglo XX, han vuelto incluso los debates sobre los mandatos imperativos, que, como vimos, acompanaron el surgimiento de los primeros atisbos de democracia. Y han nacido tambien dudas nuevas sobre el verdadero papel de los partidos politicos como conductores eficaces de las multiples formas de participacion ciudadana que se han gestado en los ultimos anos. De ahi, en fin, q
ue no pocos autores hayan acabado por contraponer los terminos de representacion y de participacion como dos vias antagonicas en la construccion de la democracia. ¨Pero realmente lo son?
La critica mas importante que se ha formulado a los partidos politicos es su tendencia a la exclusion: los partidos politicos, se dice, son finalmente organizaciones disenadas con el proposito explicito de obtener el poder. Y para cumplir ese proposito, en consecuencia, esas organizaciones estan dispuestas a sacrificar los ideales mas caros de la particiapcion democratica. La importancia que los partidos le otorgan a sus propios intereses, a su propio deseo de conservar el mando politico por encima de los i
ntereses mas amplios de los ciudadanos constituye, de hecho, el argumento mas fuerte que se ha empleado por los criticos del llamado regimen de partidos. De el se desprenden otros: la supremacia de los lideres partidistas sobre la organizacion misma que representan; la consolidacion "institucional" de ciertas practicas y decisiones excluyentes sobre la voluntad soberana, mucho  mas abstracta, de la nacion; los privilegios que los miembros de los partidos se conceden a si mismos y que le conceden tambien a c
iertos grupos aliados a ellos, como la burocracia gubernamental, las grandes empresas que suelen financiarlos o las grandes organizaciones sindicales que les ofrecen votos: o la falta de transparencia en el ejercicio de sus poderes y del dinero que se les otorga para cumplir su labor. 3. Todas esas criticas parten del mismo principio: la distancia que tiende a separar a los lideres de los partidos politicios del resto de los ciudadanos. Y todas aluden, a su vez, al problema del mandato imperativo que ya con
ocemos.
Pero mas alla del interes natural que esas criticas podrian despertarnos, lo que importa destacar en estas notas es que todas ellas parten de una sobrevaloracion del papel desempenado por los partidos politicos en las sociedades modernas. Ciertamente, el primer puente que une a la representacion politica con la participacion de los ciudadanos en los asuntos comunes es el voto. Sin elecciones, simplemente no habria democracia. Podria haber representacion -como tambien vimos-, pero esa representacion no respo
nderia a la voluntad libre e igual de los ciudadanos. No seria una representacion soberana, en el sentido moderno que esta palabra ha adoptado. Y ciertamente, tambien, en las democracias modernas los ciudados suelen votar por los candidatos que les proponen loss partidos politicos. Son ellos los que cumplen el papel de intermediarios entre la voluntad de los electores y la formacion del gobierno. Pero la democracia no se agota en las elecciones: continua despues a traves de otras formas concretas de partici
pacion ciudadana, que solo atanen tangencialmente a los partidos politicos. Despues de las elecciones, los partidos han de convertirse en gobierno: es asunto de todos y, en consecuencia, han de someterse a los otros controles ciudadanos que tambien exigen la democracia. No digo que aquellas criticas sobre los partidos sean falsas. Todas ellas cuentan con abundantes ejemplos en cualquiera de las democracias modernas. Pero ninguna de ellas ha aportado razones suficientes para prescindir de ellos, ni mucho men
os para cancelar la existencia misma de la democracia. Por fortuna, frente a esa doble tendencia partidista a la exclusion y al mandato imperativo, la misma democracia ha acunado vacunas: otros medios para impedir que esas tendencias destruyan la convivencia civilizada.

VI.

Para saber que un regimen es democratico, pues, hace falta encontrar en el algo mas que elecciones libres y partidos politicos. Por supuesto es indispensable la mas nitida representacion politica de la voluntad popular -y para obtenerla, hasta ahora, no hay mas camino que el de los votos y el de los partidos organizados-, pero al mismo tiempo es preciso que en ese regimen haya otras formas de controlar el ejercicio del poder concedido a los gobernantes. No solo las que establecen las mismas instituciones ge
neradas por la democracia, con la division de poderes a la cabeza, sino tambien formas especificas de participacion ciudadana. Si la representacion y la participacion se separaron como consecuencia del desarrollo politico de la humanidad, las sociedades de nuestros dias las han vuelto a reunir a traves del ejercicio cotidiano de las practicas democraticas. El voto es el primer puente, pero detras de el siguen las libertades politicas que tambien acuno el siglo pasado y que se han profundizado con el paso de
l tiempo. De modo que, en suma, la democracia no se agota en los procesos electorales, ni los partidos politicos poseen el monpolio de la actividad democratica.
Ya desde principios de los anos setenta, Robert Dahl habia sugerido un pequeno listado para constatar que las democracias modernas son mucho mas que una contienda entre partidos politicos en busca del voto. Entre ocho puntos distintos, solo dos de ellos aludian a esa condicion necesaria, pero insuficiente. Los otros seis se referian a la libertad de asociacion de los ciudadanos para participar en los asuntos que fueran de su interes; a la mas plena libertad de expresion; a la seleccion de los servidores pub
licos, con criterios de responsabilidad de sus actos ante la sociedad; a la diversidad de fuentes publicas de informacion y a las garantias institucionales para asegurar que las politicas del gobierno dependan de los votos y de las demas formas ciudadanas de expresar las preferencias 4. Para Dahl como para muchos otros, en efecto, la representacion inicial ha de convertirse despues, en una gran variedad de formas de participacion, tanto como la participacion electoral ha de llevar a la representacion ciudad
ana en los organos de gobierno. Dos terminos que en las democracias modernas han dejado de significar lo mismo -pero que se necesitan reciprocamente-, esta participacion se vuelve representacion gracias al voto, y la representacion se sujeta a la voluntad popular gracias a la participacion cotidiana de los ciudadanos.

1 La Politica. Libro Cuarto. En la edicion de Porrua. Mexico. 1985. las pp. 221-226.
2 Elementos de Teoria Politica. Alianza Editorial. Madrid. 1992. p. 230.
3 Vease Norberto Bobbio, El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Economica. Mexico, 1986. pp. 16-26
4 Robert Dahl, La Poliarquia (participacion y oposicion). Tecnos. Madrid, 1980, p.15.
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