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SEC. INF. GRAL.
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CINTILLO: FUNDACION MEXICANA CAMBIO XXI LUIS DONALDO COLOSIO*
CABEZA: RETOS Y PROPUESTAS: FEDERALISMO FISCAL


ma de transferencias no condicionadas (participaciones) que satisfacen mas adecuadamente los objetivos nacionales de equidad y eficiencia.
Aun con los avances del Sistema de Coordinacion Fiscal existen, sin embargo, numerosas vias en las que se puede fortalecer el federalismo fiscal mexicano. En primer lugar, es cuestionable que el 80 por ciento de los recursos se mantengan en la hacienda federal, mientras que solo 20 por ciento se distribuyan entre las 32 entidades. Segundo, la necesidad de renovacion del Sistema de Coordinacion la sugiere directamente la fuerte dependencia que los gobiernos estatales y municipales tienen de las
participaciones federales para financiar su gasto. En efecto, como se senalo, mas del 80 por ciento de los ingresos estatales y mas del 50 por ciento de los ingresos municipales provienen de las participaciones federales. Estas cifras son mayores que aquellas observadas en otros paises latinoamericanos con estructuras federalistas (Argentina, Brasil) y se asemejan a aquellas de paises latinoamericanos con tradicion centralista (Chile y Colombia). Existe, ademas, una tendencia centralizadora tanto en
la recaudacion, administracion y decision de fuentes de ingresos como en la asignacion del gasto. Al respecto, cabe mencionar que la inversion federal realizada en el sector social hacia los estados durante 1992 fue, en promedio, mayor a las participaciones asignadas.
Varias sugerencias de reformas al actual Sistema de Coordinacion Fiscal han surgido recientemente. La primera de ellas, sin duda la mas sencilla de proponer y de ejecutar, es un incremento en el porcentaje de participaciones del Fondo General asociado a los mayores gastos por concepto de la descentralizacion educativa (INDETEC, 1994, Comision Permanente de Funcionarios Fiscales, 1994) y del aumento sustancial de las responsabilidades de los gobiernos locales. Al respecto, como se menciono, la
federacion sostiene la imposibilidad de realizar un compromiso permanente de otorgar mayores participaciones dado el objetivo de mantener el equilibrio de finanzas publicas nacionales; argumenta, ademas, que el crecimiento de las participaciones tanto en terminos reales como en su proporcion respecto al PIB ha sido considerable. En efecto, en 1992 las participaciones a estados representaron el 3.2 por ciento del PIB nacional, comparado con el 15.9 por ciento respecto al PIB que represento el gasto
federal. Por ende, un incremento en las participaciones sin una descentralizacion del gasto implicaria una presion en el gasto federal y sobre las finanzas publicas. Es necesario, sin embargo, revisar mas detenidamente este argumento. Sea cual fuere la postura en este renglon, el federalismo fiscal no se fortaleceria con el simple hecho de que la federacion asigne mayores ingresos participables a los estados. Es mas, este hecho por si mismo incrementaria la actual dependencia de estados y municipios
de las participaciones federales, sin desarrollar el potencial tributario de estados y municipios. Ademas, tomando en cuenta la teoria de seleccion publica ("public choice"), en la ausencia de un adecuado monitoreo por parte del centro, los estados tienen incentivos a solicitar presupuestos (participaciones) mayores a las que optimizan la adecuada provision de bienes publicos (Mueller, 1989, cap. 14). Una posible solucion es asignar transferencias "atadas" que deben ser dirigidas a mantener un estado
minimo de los bienes publicos en cuestion, educacion en este caso (Boadway, 1993) o realizar un estrecho monitoreo por parte de la federacion.
Respeto al esquema de distribucion de participaciones, destacamos que los cambios realizados en el Sistema de Coordinacion en 1990 han propiciado un reparto que atiende mas apropiadamente los objetivos de eficiencia y equidad. Sin embargo, algunas modificaciones se han sugerido para mejorar dicho esquema de asignacion de participaciones. Fundamentado en los modelos de informacion asimetrica del tipo agente-principal, Arellano (1994b) sugiere la asignacion directiva del IVA o de una proporcion del mismo
a los estados donde este se genere. Este cambio, postula el autor, favoreceria la meta de eficiencia ya que, ademas de proveer de liquidez inmediata a la entidad, impulsaria el esfuerzo recaudatorio de la misma con mayor certeza, ya que evitaria la incertidumbre del premio al esfuerzo existente en el actual esquema. En el corto plazo, la recaudacion del IVA debe continuar siendo realizada por la federacion y los estados continuar colaborando en su fiscalizacion.
Boadway (1993) sugiere un cambio mas profundo en la conformacion del Fondo de Participaciones y su distribucion. El autor considera que el federalismo fiscal mexicano mejoraria en eficiencia y equidad si se forma un Fondo General constituido por cuatro factores: un fondo petrolero, un fondo de impuestos especiales, un fondo de igualacion y un fondo per capita. Respecto al fondo petrolero, su distribucion se haria hacia los estados productores en una proporcion predeterminada de los ingresos por impuestos
al petroleo, siendo una proporcion variante en el tiempo en la medida que varia la produccion de los estados. El fondo de impuestos especiales tiene como objetivo hacer su participacion mas explicita y consistente y seria asignado a cada estado directamente en la proporcion que este tenga en la recaudacion nacional de impuestos especiales, derechos de agua e impuestos a la propiedad. Las ventajas de la creacion de este fondo, concluye Boadway, son dos. Primero y de forma similar al presente esquema se
sigue incentivando la recaudacion local por derechos de agua e impuestos prediales. Segundo, favoreceria en el mediano plazo la descentralizacion de los impuestos especiales. De estos dos primeros fondos fondo petrolero y fondo de impuestos especiales los estados con mayores ingresos, mercados mas desarrollados y mejor capacidad fiscalizadora tendran una mayor participacion. Para favorecer a los estados desfavorecidos con los dos primeros fondos, Boadway sugiere el tercer fondo dirigido a realizar pagos
de compensacion a los estados con menores capacidades impositivas. Finalmente, si de la distribucion conforme a estos tres fondos restase alguna cantidad, esta conformaria el fondo per capita, cuya asignacion seria por habitante, tal como sucede en la formula de distribucion actual.
El fondo petrolero sugerido por Boadway tiene, sin embargo, serias deficiencias, particularmente al considerar una asignacion unicamente a estados duenos de un recurso natural, que es propiedad nacional, no exclusivamente estatal. Ademas, generaria ineficiencias en la asignacion de recursos, tal como ocurrio en el esquema previo a 1980 (vease Arellano, 1994a). El fondo de impuestos especiales tiene dos ventajas respecto al esquema actual. Primero, evita el problema de incertidumbre al premio al esfuerzo
arriba descrito, ya que en materia de derechos de agua e impuesto predial a cada estado se le participa en forma directa a su recaudacion. Segundo, facilitaria la descentralizacion de los impuestos especiales en un mediano plazo.
La creacion de un fondo dirigido a propiciar una mayor equidad tambien es sugerida por otros autores (INDETEC, 1994, Comision permanente de Funcionarios Fiscales, 1994. Arrellano, 1994b). Los dos primeros sugieren la creacion de un fondo adicional al fondo de participaciones existente cuyo objetivo fuese, expresamente, compensar las desigualdades estatales y favorecer un desarrollo regional mas armonico. Arellano, por otra parte, sugiere que este fondo deberia de componerse por una asignacion del fondo
general actual y por ingresos adicionales provistos por la federacion. Boadway y Shah (1994) sugieren la implementacion de un esquema de transferencias intergubernamentales similar al canadiense, en donde los estados con beneficios fiscales netos por debajo de la media nacional sean favorecidos  con transferencias de la federacion adicionales al fondo general de participaciones. Aguilar Villanueva (1994), por otra parte, resalta el imperativo de utilizar la politica fiscal para reducir desigualdades
injustas entre las regiones e inducir oportunidades de desarrollo para todas las localidades. Diaz Cayeros (1994) destaca la necesidad de reformar los criterios de inversion publica en el sector social para mejorar el problema distributivo.
Se puede afirmar, por otra parte, que mientras mas distante este el nivel de gobierno que gasta y recauda de la poblacion que grava y que pretende beneficiar con gastos publicos, mas probable sera que el gasto no corresponda a las necesidades de la poblacion y que la gente no se de cuenta de los beneficios asociados a dicho pago o que no los vincule directamente con los impuestos pagados (una especie de "ilusion impositiva").
Cualquier sugerencia de impuestos y derechos locales debe evitar la imposicion en cascada, registrar impuestos a las ventas finales demasiado gravosos y generar costos administrativos adicionales, tanto para el recaudador como para el contribuyente. En la medida de lo posible, se debe buscar la imposicion de sobretasas a algunos impuestos federales sin cambiar la forma de administracion del impuesto respectivo ("piggy-back").
El desarrollo de facultades propias por parte de estados y municipios para generar recursos autonomos se ha destacado por varios autores. Herrera (1994), despues de definir ciertos principios en la imposicion regional y local, considera las siguientes vias de financiamiento para estos niveles de gobierno:
Se deben tomar en cuenta las ventajas que pueden ofrecer la privatizacion o concesion de algun servicio local.
Impuesto al valor capitalizable de propiedades beneficiadas con algun servicio publico.
El impuesto local al uso del automovil.
Con el objeto de promover la participacion del capital local en la construccion de obras de infraestructura concesionados (locales, estatales o federales) que puedan generar algun beneficio local, permitir que un porcentaje (uno por ciento, dos por ciento) del impuesto sobre la renta (ISR) captado localmente, si el contribuyente lo desea, ser invertido en esos proyectos.
Incentivar a las autoridades locales a regularizar el comercio informal, y que puedan asi, implementar un impuesto al comercio.
Arellano (1994b) sugiere como medios de recaudacion regional que favorecerian el federalismo fiscal los siguientes:
Libertad limitada en ciertos margenes de fijacion de tasas a los "impuestos al pecado". Como se acoto, Boadway (1993) sugiere, en un mediano plazo, esta libertad para todos los impuestos especiales. La Comision Permenente de Funcionarios Fiscales (1994) considera la opcion de compartir tributos sobre la misma fuente, lo que podria darse con la reduccion en las tasas federales sobre algunas actividades por ejemplo, gasolina para dar paso al establecimiento de una tasa local sobre el mismo concepto.
Impuesto al valor capitalizable de propiedades cuyo valor se beneficie con infraestructura publica (aportacion de mejoras).
Impuesto marginal al uso del automovil y traslado de dominio de autos usados.
Impuestos a las diversiones videos y cobro de derechos a bienes de lujo (cable, antena parabolica).
Cobro de derechos a la construccion de fraccionamientos residenciales.
Generalizacion de la tasa adicional, homogenea entre los estados, al impuesto sobre productos del trabajo.
Cobro de cuotas mas apegadas al costo de provision de bienes publicos locales. Tal es el caso de recoleccion de basura, agua potable y drenaje. Inclusive, para evitar cuotas fijas sin considerar la distribucion del ingreso local, la cuota se puede asignar en proporcion del impuesto sobre la propiedad. En su defecto, se pueden concesionar algunos de estos servicios al sector privado.
Impuesto local al turismo.
Cobro de "derechos ecologicos" a empresas contaminantes de tal forma que se internalicen las externalidades negativas asociadas a la polucion.
Se destaca, ademas, que debe de existir un acuerdo entre la federacion y los estados para el pago de impuestos de los organismos federales que operan en los estados. En este sentido, las propiedades federales y estatales deben ser todas susceptibles de estar incluidas en la base del predial. En este rubro, impuesto predial, la federacion argumenta que el desaprovechamiento de la recaudacion predial tiene entre otras causas la de una notoria incapacidad administrativa. Los municipios abusan de
facultades discrecionales de excepcion que erosionan sus bases, no cuentan con catastros, no disponen de equipos de computo y no llevan a cabo emisiones sistematicas de requerimiento de pago a los incumplidos. Siendo el impuesto predial uno de los mas sencillos de administrar, estas omisiones pueden resolverse con relativa facilidad. Por ejemplo, se sugiere la elaboracion de un programa de computo tipo de registro, proyectos de capacitacion municipal, adquisicion de equipos de computo, supervision
de su instalacion y uso en la etapa inicial, financiamiento, etcetera. En un lapso muy corto se pueden obtener cantidades importantisimas de recursos adicionales.
Respecto a los egresos, se ha subrayado que la descentralizacion de ciertos rubros de gasto permite definir el tipo de gasto, nivel y calidad a las necesidades de la poblacion beneficiada, necesidades dificilmente identificables cuando la planeacion y ejecucion son centralizadas. La descentralizacion, ademas, permite a los individuos a ejercer una contraloria social a traves de la exigencia de la responsabilidad politica de las autoridades por su gestion administrativa. En este sentido, es factible
la descentralizacion del programa de Solidaridad a los municipios en donde se realice dicha inversion. Por otra parte, se ha destacado la importancia de vincular mas estrechamente la inversion federal en el rubro social con las necesidades de bienes publicos a nivel estatal y, ademas, reducir el desequilibrio vertical existente actualmente.
En suma, un nuevo federalismo fiscal en Mexico debe implicar una redefinicion de las atribuciones, tanto recaudatorias como de asignacion de gasto, en los diferentes niveles de gobierno, considerando siempre las necesidades de los ciudadanos. Sin una revision del Sistema de Coordinacion actual y de las responsabilidades impositivas y de provision de servicios publicos, hablar de un federalismo renovado seria hablar en el vacio.
* Los siguientes articulos que presentaremos bajo la serie de Retos y Propuestas son aprtes de la propuesta programaticas realizadas or los dfernetes equipos que participaron en la elaboracion del programa de campana de Ernesto Zedillo y refleja mucho de los puntos de vista por los que se guiara la actividad de la administracion que comenzara el 1 de diciembre. Los transcribimos por considerarlos de interes de los lectores. Todos los documentos han sido preparados en forma colectiva por
numerosos colaboradores, por lo tanto daremos credito a la institucion que los edito, la fundacion Cambio XXI.

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