30 SEC INF. GRAL. PAG. 14 CINTILO: FUNDACION MEXICANA CAMBIO XXI LUIS DONALDO COLOSIO* CABEZA: Retos y propuestas: Imparticion de justicia 1. Diagnostico Los problemas de nuestro sistema de imparticion de justicia son complejos y no debe pensarse en pequenos ajustes. Es necesario llevar a cabo una profunda reforma, que preserve lo que funciona, que cambie lo que no ha dado resultado y que incorpore instrumentos nuevos que nos permitan contar con un sistema mas moderno y eficiente, acorde con las necesidades de nuestro tiempo. Los vicios y problemas relacionados con la justicia han dado origen a que los gobernados renuncien con frecuencia a sus derechos antes de acudir a la autoridad para hacerlos efectivos. Para muchos el judicial es el poder mas debil. Esto se debe principalmente al hecho de que en un sentido formal no tiene fuerza material, como el ejecutivo, para hacer valer sus decisiones. De hecho, no puede decirse tampoco que tenga verdadera voluntad, como es el caso del legislativo. Las decisiones no son suyas, puesto que su funcion es la de interpretar simplemente las leyes del Congreso. Ni siquiera puede escoger cuando participar, pues de acuerdo a nuestro sistema juridico solo puede actuar para dirimir controversias y siempre que haya excitado a ello por alguna de las partes. Ante estas limitaciones, el adecuado equilibrio entre los poderes depende, en buena medida, de la existencia de un Poder Judicial fuerte, respetado, autonomo e independiente, capaz de aplicar con calidad moral y eficiencia los mecanismos de control de los actos de autoridad. La legitimidad del Poder Judicial no proviene, como en el caso del legislativo, de su eleccion popular sino de su credibilidad, honestidad y desempeno. Lo mas importante del juez es su capacidad tecnica y moral, ademas de la indispensable autonomia para decidir y garantizar asi la imparcialidad de las decisiones. Si bien la autonomia y la independencia son indispensables, los actuales ordenamientos (en particular los que se refieren a la inamovilidad de los jueces) pretenden garantizar de una manera u otra su existencia. Aunque todavia habria mucho que hacer en estos rubros, especialmente en materia de autonomia presupuestaria, hoy por hoy no deben perderse de vista otros factores tambien importantes. Por un lado la eficiencia, transparencia y la probidad de sus actuaciones. Por el otro, la simplificacion de los procesos y la creacion de mecanismos que auxilien y hagan mas facil el acceso a la justicia. En los ultimos anos, el Poder Judicial ha venido acarreando un numero mas o menos grande de asuntos sin resolver (rezagos). En el ano de 1993, el numero de estos casos no resueltos fue de 20.2 por ciento en promedio para los juzgados de distrito, de 10 por ciento en los tribunales unitarios y de 9 por ciento en los tribunales colegiados de circuito. Sin embargo, las cifras son cada vez menores en comparacion con los anos anteriores, lo que habla de una eficiencia creciente en los tribunales en conjunto, debida principalmente al incremento en el numero de tribunales. Con la reforma Constitucional de 1988, que faculto a los Tribunales Colegiados para conocer del amparo en materia de legalidad, se descargo una gran parte del trabajo que antes le correspondia exclusivamente a la Suprema Corte. Gracias a ello, hoy son mas los asuntos que el Poder Judicial puede ventilar. De hecho, en 1993 la suma de los asuntos ventilados por los tribunales colegiados (84,129), los unitarios (27,402) y juzgados de distrito (284,594) llego a 360,125 asuntos, es decir, que aumento en 7 por ciento con respecto al ano anterior. Con estas reformas, ha comenzado a abatirse de manera significativa el rezago y, con ello, la tasa de creacion de nuevos tribunales. Mientras que en 1992 se establecieron 7 tribunales colegiados, 5 unitarios y 4 juzgados de distrito, en 1993 fueron 0,2 y 6, respectivamente. La siguiente etapa sera entonces de consolidacion. Ahora se requiere dar enfasis sobre la calidad, ya no tanto en la cantidad. Si estas politicas han ayudado a aminorar el rezago, hay que decir que solamente comprenden a aquellos casos en los que la gente efectivamente tiene acceso a la justicia y acude a ella. Para ese grupo, la justicia mexicana funciona muy bien. De hecho para el fuero federal hay mas tribunales y se resuelven mas asuntos que en los tribunales similares de los Estados Unidos. Sin embargo, en la actualidad hay consenso en la necesidad de crear instancias mas expeditas para la imparticion de la justicia, a traves de procesos mas claros y sencillos. Esta es una medida necesaria, pero cuyos efectos no pueden facilmente medirse. La dificultad de medir el desempeno real del sistema de justicia en Mexico, se acentua por las siguientes razones: a. La cuestion no es meramente de eficiencia terminal. El Poder Judicial Federal ha ido mejorando sustancialmente su desempeno y actualmente se vislumbra cercano el abatimiento del rezago existente y aun asi se habla de problemas graves en cuanto a la calidad de las sentencias. b. El Poder Judicial es solamente uno de los organos que participan en el proceso judicial. Una politica que pugne por la justicia debe hacer un esfuerzo especial por separar entre los distintos actores y etapas del proceso judicial: la legislacion, la imparticion de justicia propiamente dicha (la actividad propia del juez) y la procuracion (mas relacionada con la persecucion de los delitos), ademas de la prevencion, la readaptacion y, mas recientemente, la proteccion de los derechos humanos. Aunque se confunden en la mente de la ciudadania, muchos problemas que se le atribuyen al judicial no son solo de este. c. La mayor parte de los asuntos que estan cercanos a la gente (delitos comunes, arrendamientos o derecho familiar entre otros) no son generalmente materia del fuero federal sino por los distintos fueros locales. No puede acusarse indiscriminadamente al Poder Judicial Federal de falta de justicia para el ciudadano comun cuando gran parte de los asuntos que atiende poco tienen que ver con la justicia cotidiana. Asi, por poner un ejemplo, mas de la mitad de los asuntos que trata la Suprema Corte son en materia fiscal, materia dificil y compleja, pero en la que raramente se involucra el "ciudadano comun". Una verdadera reforma judicial no debe enfocarse al Poder Judicial, sino a los poderes judiciales. En este sentido, es un hecho que varios estados no han reformado siquiera sus leyes para cumplir con la exigencia constitucional de autonomia judicial. d. Tenemos datos sobre los asuntos que efectivamente acceden a la justicia federal, pero poco sabemos acerca de lo que pasa con muchos casos que por desidia, desconfianza, ignorancia o miedo a los procesos complicados nunca se presentan o que se solucionan fuera de los tribunales. 2. Planteamientos en materia de imparticion de justicia La reforma de nuestro sistema de imparticion de justicia, debera tener por objetivos el imperio de la ley y asegurar que el acceso a su imparticion se produzca de manera pronta y expedita, tal y como lo establece nuestra Carta Magna. La reforma no es, sin embargo, un asunto sencillo. Su concrecion implica el involucramiento de los tres Poderes de la Union y la participacion de todos los poderes de los estados. De ahi que las propuestas que puedan hacerse tengan un caracter delicado. Ademas, es muy dificil evaluar el desempeno del Poder Judicial, si no es con indicadores indirectos o inexactos. A pesar de lo anterior, aqui se presentan las propuestas mas viables. Planteamientos: 1. Presentacion al Congreso de la Union de las iniciativas tendientes a modernizar el Poder Judicial Federal y de la Ciudad de Mexico. 2. Promocion en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, para que los proximos ejercicios fiscales consideren los recursos necesarios para instrumentar un programa de apoyo a las entidades federativas, que permita llevar a cabo la modernizacion de sus respectivos sistemas de justicia. 3. Examinar la conveniencia de someter al Congreso Federal, previa consulta con la comunidad juridica, la creacion de un organo de gobierno del Poder Judicial de la Federacion, para que ejercite las funciones administrativas que le corresponden. 4. Promocion de las iniciativas de reformas que, sin menoscabo de la seguridad juridica, simplifiquen la tramitacion y reduzcan los tiempos de los procesos, estableciendo las vias necesarias para la conciliacion entre las partes, aun cuando los juicios se encuentren ya en proceso. 5. Fortalecimiento de los programas de modernizacion operativa de los organos jurisdiccionales, a fin de dotarlos de sistemas de informacion y comunicacion avanzados. 6. Promocion de las reformas necesarias para ampliar la cuantia que fija la competencia de la justicia de paz. 7. Promover el fortalecimiento del arbitraje en las contiendas juridicas de interes privado, bajo la tutela del Estado. 8. Promocion de las reformas necesarias para fortalecer las atribuciones de los organos del Poder Judicial de la Federacion, para que puedan obligar al cumplimiento de las resoluciones en el menor tiempo posible. 9. Promocion de las reformas que consoliden la carrera judicial, en la que se determinen y sistematicen claramente los requisitos y procedimientos de seleccion, ingreso, promocion y permanencia de los jueces y magistrados; que establezca sueldos y prestaciones que fortalezcan la independencia del juzgador y sin que prive en ella ningun otro elemento de juicio que no sea la capacidad, honestidad, empeno y dedicacion a la labor judicial. Con esto quedara asegurado el profesionalismo de los integrantes del Poder Judicial. 10. Promocion de las reformas que permitan aumentar la punibilidad de los delitos contra la administracion de justicia. 11. Promover las reformas necesarias para incrementar las sanciones de los delitos graves, promoviendo tambien las reformas y politicas necesarias que eviten el abuso de las penas privativas de libertad para sancionar delitos menores. 12. Promover campanas permanentes de difusion, con objeto de fomentar una cultura juridica entre la poblacion. 13. Promover y estimular la labor de las organizaciones no gubernamentales y despachos juridicos que proporcionen servicios de defensoria, en forma gratuita. 14. Apoyar y estimular a las entidades federativas, para que incrementen el numero de juzgados, acorde a una distribucion geografica adecuada que acerque la justicia a las comunidades. 15. Incrementar substancialmente el presupuesto de la Institucion de la Defensoria de Oficio, asi como el numero de Defensores de Oficio, creando el Servicio Civil de Carrera respectivo. 16. Establecimiento de un sistema de procuracion para juicios de amparo, que asegure una adecuada defensa ante cualquier acto de autoridad violatorio de garantias. 17. Revision del marco juridico que castiga la actuacion ilegal de los servidores publicos. 18. Incrementar la eficacia de los sistemas de contraloria dentro de la administracion publica. 19. Revisar la Ley de Amparo, a efecto de simplificar el procedimiento y hacerlo mas accesible a la poblacion. 20. Desarrollar un profundo y meditado estudio a fin de considerar la conveniencia de dar efectos generales a las resoluciones de Suprema Corte de Justicia de la Nacion que declaren la inconstitucionalidad de una ley. Modernizacion y Fortalecimiento del Poder Judicial El adecuado equilibrio entre los poderes depende, en buena medida, de la existencia de un Poder Judicial fuerte, confiable, autonomo e independiente, capaz de aplicar con eficacia los mecanismos de control de los actos de autoridad, que eleve la calidad de la justicia y que garantice el acceso a la justicia a toda la ciudadania. Para ello, la figura del juez adquiere una importancia fundamental. Como tal debe ser un ejemplo de probidad y eficiencia. Para dignificar e incentivar el ingreso a la carrera judicial, como a cualquier otra actividad de excelencia, se requiere evaluar mejor los requisitos para ingresar a la Magistratura, no solo academicos sino personales. Diversos metodos han sido propuestos para evaluar la capacidad en la eleccion de los jueces. Entre ellos, hay quienes defienden la necesidad de que las instituciones civiles y organizaciones de especialistas participen, como la mejor manera de garantizar probidad y calidad del juez. Las posiciones contrarias, en cambio, afirman que en nuestro pais no parecen existir aun las condiciones adecuadas para que en la designacion de juzgadores intervengan organizaciones de abogados y Facultades o Escuelas de Derecho, argumentando ademas que no resulta necesariamente benefico el trasplante a Mexico de metodos que han prosperado en otras latitudes. Cualesquiera que sean las conclusiones en este sentido, no hay que olvidar que para consolidar la carrera judicial deberan considerarse criterios objetivos para el ingreso, promocion y permanencia, tales como: Estudios comprobados, diversos niveles en cuanto a la practica profesional, concursos abiertos y cerrados con cuotas determinadas para cada uno de estos, periodos de formacion complementaria teorica y practica, establecimiento de categorias perfectamente delimitadas y criterios homogeneos en los requisitos. Esto nos llevara a la consolidacion de una verdadera carrera judicial. Con ella, el Poder Judicial federal y local para la Ciudad de Mexico aseguraran la autoridad moral y su arraigo en la sociedad. A sus filas deberan integrarse solamente personas cuya honestidad e integridad hayan sido plenamente demostradas, juristas cuyo reconocido prestigio este libre de toda duda. Solamente entonces, el pueblo habra de verlos como los pilares centrales de la lucha por la exacta aplicacion del derecho. Tambien con la intencion de garantizar la optima capacidad de juzgador, actualmente varias leyes fijan una especie de periodo de prueba de seis anos antes de la confirmacion definitiva de la persona en el cargo. La postura no deja de ser atractiva. Sin embargo, su aplicacion es delicada pues puede llegar a extremos que vulneren la autonomia del juzgador. Ademas, seis anos suelen ser demasiado tiempo. En plazos mas breves puede quedar acreditada la idoneidad o la franca incompetencia de los integrantes de la judicatura. Lo cierto es que es preciso simplificar el procedimiento para la remocion de juzgadores indolentes o ineptos. Para ello no debiera ser necesario un proceso penal, que solo es posible cuando la falta es tan grave que constituye delito, o llevar a cabo el proceso de destruccion ante el Congreso, lo que resulta excesivo. Las reformas que se hagan tambien deberan establecer los sueldos y prestaciones que fortalezcan la independencia de los juzgadores, sin que prive en ella ningun otro elemento de juicio que no sea la capacidad, honestidad, empeno y dedicacion a la labor judicial. Con esto quedara asegurado el profesionalismo de los integrantes del Poder Judicial. Solo asi los funcionarios judiciales tendran la seguridad de escalar mejores cargos en la jerarquia de juzgadores, lo que les permitira una forma de vida decorosa durante su estancia en la administracion de justicia. Y, cuando por razones de edad o fisicas deban retirarse de sus funciones, gozaran de la misma condicion de vida digna como premio a su eficiente labor. La independencia del Poder Judicial El articulo 17 constitucional, tercer parrafo, dispone que "las leyes federales y locales estableceran los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecucion de sus resoluciones", y el articulo 116, fraccion III segundo parrafo, dice que "la independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones debera estar garantizada por las Constituciones y las leyes organicas de los Estados". Sin embargo, consideramos que la garantia de independencia de los tribunales en nuestro pais es meramente enunciativa. En muchas leyes locales ni siquiera se contemplan estos principios. En este sentido, se requiere que la disposicion sea fortalecida aun mas por una serie de condiciones minimas que habran de rodear al juzgador, para que la misma se actualice en los hechos y no solo en el derecho. La necesidad de profesionalizar la administracion de justicia en Mexico es una demanda legitima para el correcto funcionamiento del sistema judicial, como elemento para alcanzar el perfeccionamiento de la democracia. La respuesta debe ser pronta, consecuente e integral, para conseguir en los hechos la autentica separacion del Poder Judicial de los demas poderes y, por ende, que este disfrute de una independencia no meramente declarativa, sino funcional. Es necesario rodear a los jueces y al Poder Judicial en su conjunto de una serie de garantias que fortalezcan su actuar. Deben tener la seguridad necesaria para que, con absoluta entrega y dedicacion, se aboquen a su quehacer. Esta serie de medidas son conocidas bajo el termino de garantias judiciales. El termino resulta estrecho para abarcar la totalidad de los temas que en el se han pretendido englobar; e impreciso, al no entenderse su distincion de las garantias legales que en materia de administracion e justicia han sido otorgadas a los gobernados. Como solucion integral para fortalecer la independencia de los jueces, se propone debatir sobre una reforma a la Constitucion en la que se formulen los principios a que se sujetara la organizacion funcional y presupuestal de los organos jurisdiccionales ubicados en los diferentes niveles de gobierno. Aunado a ellos, se emitiria un ordenamiento reglamentario del texto constitucional, con caracter de ley general aplicable a la Federacion y a los estados, al cual se denominaria Estatuto Judicial. Este ordenamiento legal sera el continente de las garantias que deban rodear al juzgador para alcanzar su independencia, sin restriccion alguna y sin influencias, presiones, amenazas o intromisiones indebidas. De adoptarse un Estatuto Judicial, tambien se dara mayor confianza a todo el que acuda en demanda de sus derechos ante los organos encargados de impartir justicia. Una reglamentacion adecuada redundara en que cada caso sea examinado por juzgadores mejor preparados y doctos en aplicar el derecho y en sentencias justas, que conformen a las partes con ellas, al reconocer que se cumplio con las caracteristicas enunciadas por la ley fundamental que garantiza una justicia pronta, completa e imparcial. En lo particular, el Estatuto Judicial podria contener disposiciones referentes a: * Las categorias integrantes de la jerarquia judicial de carrera; los requisitos y formulas para el ingreso a la carrera judicial, asi como los procesos de formacion y procedimientos de promocion dentro de la misma; los principios de organizacion del organo de gobierno superior a la judicatura; enunciamiento de los derechos publicos subjetivos del juzgador, entre los que se contendria la garantia de autonomia presupuestaria de la rama judicial; redistribucion suficiente y decorosa a los juzgadores; aspectos de proteccion en materia de seguridad social; condiciones de inamovilidad y permanencia dentro de la judicatura, asi como el regimen de responsabilidades, incompatibilidades e inmunidades a que quedaran sujetos los juzgadores; garantias honorificas que deben rodear a los titulares de los tribunales en particular, en atencion a la alta investidura que es propia de la jurisdiccion. * De igual manera, tambien debera encontrarse suficientemente garantizado el imperio de que se encuentra investido el juzgador para ejecutar debidamente sus fallos, tanto proveyendolo de facultades para aplicar medidas de apremio, como sanciones disciplinarias. * Otro importante capitulo que requiere ser sometido a debate, y cuyo analisis y problematica fueron recogidos durante las jornadas sobre seguridad publica y justicia, organizadas por la Fundacion Mexicana Cambio XXI, es el relativo a la inamovilidad de los juzgadores, considerada por algunas de las propuestas como garantia para la justicia, y no para los jueces. Por ello, se considera a la inamobilidad como garantia relevante cuando se trata de juzgadores honorables, energicos y competentes, convirtiendose, sin embargo, en un lastre ante la presencia de jueces incompetentes o corruptos. Mediante la adopcion de los principios enunciados, se propiciaran avances invaluables, pues no solo contribuiran al fortalecimiento de la autentica division entre los poderes sino que dignificaran a los servidores publicos encargados de la funcion jurisdiccional. Gobierno para el Poder Judicial Sobre este fundamental problema se ha debatido a lo largo de la campana y se requerira debatir aun con mayor amplitud. Las posiciones en favor afirman que la constitucion del organo de gobierno permitiria a la autoridad jurisdiccional dedicar mayor tiempo a su labor sustantiva, impartir justicia pronta y expedita, excusandolo de los asuntos cotidianos de la administracion del Poder Judicial. Los ministros no tendrian que perder la mayor parte de su tiempo en el control de la carrera judicial, del presupuesto, de los procedimientos disciplinarios y de otros procedimientos administrativos. La funcion de juzgar y la de administrar son funciones distintas, aunque complementarias. Simplificacion de los procedimientos Es un requisito indispensable, para tener certeza en el Estado de Derecho, que cualquier persona que acuda a un tribunal tenga la satisfaccion de que sus derechos sean debidamente sustanciados. Debe promoverse la confianza de la gente en los resultados de sus peticiones al Poder Judicial. Solo asi podra establecerse un lazo de confianza con la ciudadania. Gran parte del fortalecimiento del Poder Judicial consiste en mejorar los elementos humanos mediante una cuidadosa preparacion y rigurosa seleccion del personal que aspire a ingresar a la judicatura. Sin embargo, otro conjunto de iniciativas, cuya promocion debera dirigirse a satisfacer el amplio reclamo popular de justicia pronta y expedita, atiende a simplificar la tramitacion y reduccion de tiempos de los procesos. Muchos asuntos no llegan siquiera a los tribunales y, de los que si lo hacen, muchos desisten y otros no pueden juzgarse a plenitud por las carencias y errores en el proceso. Es preciso contar con procedimientos mejores y mas fluidos. No sera suficiente la simple reduccion de los plazos asignados a ciertos actos. Antes de reducir estos, sera preciso ver si existen las condiciones para que esa o esas posibles reducciones operen en la realidad. Lo que verdaderamente se necesita son nuevos tipos de proceso que ofrezcan celeridad y garantias. Es necesaria, en consecuencia, una reconsideracion general y examen minucioso sobre nuestro sistema procesal. En contra del mandato constitucional, muchos tramites procesales son lentos, obstaculizantes, formales hasta el absurdo, de tramitacion escrita en casi todas sus etapas, y de dificil ejecucion. En este sentido, hay varias propuestas que habra que estudiar. El arbitraje privado y el mejorar la "justicia de barandilla" que resuelvan las necesidades cotidianas de la gente son opciones muy viables. Entre otras propuestas, destaca la de establecer un proceso oral en las ramas judiciales cuya factibilidad lo permita, de modo que se propicie un procedimiento agil, eficaz y publico. Esto ayudaria tambien a concretar unr reto importante al que se enfrenta el Poder Judicial: lograr la participacion de la gente en los procesos y en el conocimiento del funcionamiento del Poder Judicial. El Poder Judicial no puede continuar siendo una caja negra. Las posibilidades son muchas. Sin embargo, en esta perspectiva debemos subrayar que antes que cualquier reforma es fundamental que la ciudadania conozca sus derechos y el funcionamiento de las instituciones que lo gobiernan para poder hacerlos valer. Es importante que la gente conozca y reconozca la actividad del Poder Judicial. Solo si la gente conoce sus derechos y sabe como y con quien hacerlos valer podra existir la justicia. Es necesaria una campana agresiva para que la ciudadania conozca sus derechos y a sus autoridades. Modificacion del juicio de amparo Un rubro de fundamental importancia en torno al Poder Judicial Federal lo constituye el juicio de amparo. Mucho se ha discutido sobre la conveniencia de dar efectos generales a las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacion que declaren la inconstitucionalidad de una ley. La formula Otero, que restringe los beneficios de amparo solo a quien lo hubiera solicitado, ha evitado conflictos entre el Poder Legislativo que expide la ley, o el Poder Ejecutivo que emite el reglamento, y el Poder Judicial cuando este estima inconstitucionales las disposiciones. Sin embargo, hay muchas opiniones en contra, pues la declaratoria individual no ayuda a las demas personas que se hallan en la misma situacion de aquel, pero no recurrieron al amparo, por ignorancia, pobreza o indiferencia. Ademas de carecer de eficacia general, el principio de relatividad en los efectos de la sentencia contenido en la formula Otero se agrava ante el problema de fondo en materia de imparticion de justicia en Mexico, que radica en que las clases mayoritarias no disponen de instrumentos que esten dedicados a permitirles el acceso a la proteccion de las normas juridicas y a la labor de los organos encargados de impartir justicia. Una alternativa, a la de otorgar efectos de generalidad a la declaratoria de inconstitucionalidad, seria establecer el requisito de una comunicacion oficial de la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley al H. Congreso de la Union, para que el Poder Legislativo revise su propio acto y lo modifique de ser el caso. Asi, cada Poder cumpliria sus atribuciones naturales y se reduciria el peligro de conflicto. De cualquier modo, el juicio de amparo requiere ser modificado y mejorado. Se requiere, cuando menos, simplificar su procedimiento a fin de que un numero mayor de personas lo entienda y lo aproveche. Se trata de un juicio sumamente complejo, cuyo costo inhibe su posible utilizacion por la gran mayoria de la poblacion. En particular, se debe tambien insistir en agilizar el amparo de libertad, sobre la base de establecer un procedimiento rapido -a la manera de habeas corpus anglosajon- que permita a los plenamente acusados recobrar con rapidez su libertad o ser sometidos a la justicia. Defensoria de oficio Un apartado con grave problematica lo constituye el relativo a la defensoria de oficio, cuyo quehacer no ha brindado los resultados esperados y que dificilmente podria brindarlos en las circunstancias prevalecientes. Las defensorias cuentan con un contingente reducido, en relacion con el numero de asuntos en que deben intervenir los defensores de oficio. Cada uno de ellos debe atender multiplicidad de causas, superando en ocasiones el centener de juicios, en comparacion con el pequeno y selecto numero de casos que aceptan los abogados particulares. En estas como en otras responsabilidades aqui resenadas, los salarios irrisorios se constituyen en perversa fuente de desaliento para esta noble tarea. Por ello, al igual que en otras materias se requiere con urgencia trabajar en favor del establecimiento del servicio civil de carrera respectivo. Entre las alternativas a considerar, debe ser tenida en cuenta la colegiacion obligatoria, que permite brindar defensa particular gratuita y competente a quienes carecen de recursos propios para obtenerla. En el ambito de la defensoria de oficio, el Dr. Ernesto Zedillo ha propuesto incrementar substancialmente el presupuesto de esta institucion, el numero de defensores de oficio y la creacion del servicio civil de carrera respectivo. Se requiere examinar la implantacion de instrumentos modernos y creativos, a fin de que las clases mayoritarias tengan un acceso real a la proteccion del derecho y al sistema de imparticion de justicia. Una de las propuestas mejor encaminadas es la de crear sistemas que incentiven la actuacion del defensor de oficio en favor de los defendidos. No solo es un problema de numeros. Muchas veces los defensores no tienen alicientes suficientes para dar un mayor esfuerzo que el minimo para realizar su trabajo. En ocasiones, su desempeno es cuando mucho mediocre. Un sistema adecuado de incentivos, ayudaria mucho en este sentido. En el aspecto institucional, se nota una dispersion de los esfuerzos. Sera conveniente, en consecuencia, emprender el analisis en concurso con los especialistas de la materia que permita implementar una dependencia del Poder Ejecutivo que tenga como funcion asesorar, apoyar, defender y patrocinar a cualquier mexicano y que se constituya en el abogado de quien solicite sus servicios. Esta dependencia podria absorber a dependencias menores que actualmente atienden en forma parcial y limitada esta trascendental tarea, como son la defensoria de oficio, los procuradores del trabajo, del menor y la familia y del consumidor. La dependencia de merito guardaria un nivel politico y juridico igual al de la Procuraduria General de la Republica. Procesos administrativos En el ambito de la defensa juridica de los particulares frente a la administracion publica, durante el desarrollo de los foros de consulta se reconocio que la administracion publica ha creado demasiados recursos contra sus actos y ha establecido procedimientos diversos para la resolucion de estos. Ello redunda en perjuicio del particular, quien -ante la complejidad de los recursos- se enfrenta a la disyuntiva de acudir, con gran costo a su peculio, a los servicios de asesores especializados en la materia o no presentar el recurso. En terminos generales, en Mexico coexisten dos medios basicos de impugnacion de los actos administrativos: el recurso administrativo y el juicio administrativo. El primero es el medio de proteccion al alcance del gobernado para impugnar los actos administrativos en defensa de sus derechos. A traves de este, el particular presenta una impugnacion por escrito y las pruebas pertinentes para que el acto administrativo sea modificado, generalmente ante la misma autoridad que realizo dicho acto. Despues de agotar el recurso, el particular todavia puede acudir a tribunales administrativos a cargo del mismo Poder Ejecutivo para impugnar a su vez el recurso administrativo. Los casos mas patentes de esta practica son los que se refieren al Tribunal Fiscal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Tribunal de Justicia Agrario. En ellos se puede solicitar la nulidad de la resolucion de la administracion publica que de fin a dicho recurso administrativo. De hecho, ademas de estos dos recursos, hay un tercero: el amparo. El gobernado, con posterioridad al recurso y al juicio administrativo, puede impugnar por la via del amparo la legalidad de las resoluciones que hayan puesto fin a los recursos y las sentencias del propio Tribunal Administrativo. Resulta por ello aconsejable, como se propuso durante los foros, estudiar y debatir con amplitud en torno a las siguientes propuestas de estrategias y reformas: * Hacer un analisis de los recursos y medios de impugnacion administrativos vigentes, para que las leyes que regulan la administracion publica sean modificadas, estableciendose un solo recurso para todas las dependencias y un procedimiento lo mas simple posible. * Crear un solo Tribunal Federal de lo Contencioso Administrativo, para que dentro del Poder Ejecutivo conozca de la nulidad de los actos administrativos, incluyendo la resolucion de los recursos, y ejecute sus sentencias. Existen desde 1940 diversos proyectos para la creacion de este organo jurisdiccional. * Conservar el juicio de amparo directo en una sola instancia contra las resoluciones del Tribunal Federal de lo Contencioso Administrativo. Crear asimismo un recurso de la administracion publica ante el Poder Judicial Federal, para que la administracion impugne las resoluciones del citado tribunal que le sean adversas. Con esto se dejaria al Poder Judicial el control de la interpretacion de las leyes federales y locales, y se crearia la posibilidad de una jurisprudencia del Poder Judicial, obligatoria para el Tribunal Federal de lo Contencioso Administrativo, unificandose asi el criterio de interpretacion de estas leyes. *Los siguientes articulos que presentaremos bajo la serie Retos y propuestas son parte de las propuestas programaticas realizadas por los diferntes equipos que participaron en la elaboracion del programa de campana de Ernesto Zedillo y reflejan mucho de los puntos de vista por lo que se guiara la actividad de la administracion que comenzara el 1 de diciembre. Los transcribimos por considerarlos de interes de los lectores. Todos los documentos han sido preardos en forma colectiva por numerosos colaboradores, por lo tanto le daremos credito a la institucion que los edito, la fundacion Cambio XXI. .