PAGA. 12 Y 13 SECCION: INF. GRAL. CINTILLO: REUNION MINISTERIAL DE LOS PAISES DEL GRUPO DE RIO CABEZA: La reforma del Estado y la modernizacion de la funcion publica: propuestas para enfrentar nuevos desafios CREDITO: NORMA SAMANIEGO DE VILLARREAL* *Intervencion de la secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo de Mexico, Norma Samaniego de Villarreal. Introduccion La reforma del Estado y la modernizacion de la funcion publica, temas de particular interes y actualidad a nivel mundial, constituyen una parte integrante de las transformaciones estructurales en las que estan empenados hoy en dia numerosos paises de America Latina. El sector publico desempena una funcion estrategica como proveedor de insumos y servicios basicos para la poblacion, regulador de la actividad economica de los particulares, generador de un numero importante de empleos y proveedor de infraestructura. Es por ello que la modernizacion de la funcion publica constituye hoy un objetivo relevante del cambio estructural y, a la vez, un instrumento indispensable para maximizar el desempeno economico y social de nuestros paises. Al mismo tiempo y en congruencia con el fortalecimiento de los marcos democraticos, la administracion publica requiere renovarse para fortalecer su mision de servicio a una sociedad civil mejor organizada y articulada; promover mayores canales de participacion y acercarse mas a las necesidades e intereses de la ciudadania. Es imperativo que la administracion publica se adapte con flexibilidad y oportunidad a los cambios estructurales que demandan el cambiio tecnologico y el contexto internacional; promueva el uso mas eficiente de los recursos publicos y ofrezca esquemas claros de rendicion de cuentas a la ciudadania. Estas exigencias, aunadas a una mayor presion de la sociedad, han obligado a repensar el papel del Estado, el tamano, la conformacion y el costo de las estructuras gubernamentales, la manera en que funciona el sector publico, la atencion que presta a la calidad y efectividad en sus programas y servicios, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, temas que hoy revisten una elevada prioridad en las agendas de practicamente todos nuestros paises y son motivo de reflexion en esta imporante reunion que hoy nos convoca. El sentido de las reformas. En Mexico, como en el resto de Amercia Latina, los modelos tradicionales de administracion publica estan siendo cada vez mas cuestionados y sujetos a una creciente exigencia de cambio. Ante una sociedad civil mas organizada e informada, la eficiencia en el uso de los recursos presupuestales es una demanda que cobra cada dia mayor fuerza; el acelerado proceso de innovacion tecnologica y la globalizacion son nuevos fenomenos que exigen transformaciones de fondo en la organizacion del trabajo, y por tanto, en los esquemas de administracion publica. A estos factores se suman otros elementos, como la mayor conciencia sobre la proteccion ambiental, que requieren respuestas innovadoras por parte de los gobiernos. Las funciones que en un tiempo eran vistas como funciones gubernamentales basicas, son hoy objeto de discusion. A raiz de ello, las fronteras tradicionales del Estado estan cambiando. Se percibe la tendencia a fortalecer el papel estrategico y promotor del Estado y a repensar los antiguos esquemas operativos para la prestacion de servicios a la poblacion, con objeto de hacerlos mas eficientes, menos costosos y mas accesibles. Tambien es objeto de reconsideracion el rol de los administradores publicos. Hoy dia se exige a los gerentes en el sector publico, resultados mas especificos y existe el reconocimiento de que su funcion requiere de mayor flexibilidad y de mayores y mejores instrumentos para alcanzar las metas que se les asignan. Simultaneamente, se da por entendido que la mayor flexibilidad gerencial supone, al mismo tiempo, el rendimiento de cuentas claras por parte del administrador y un mayor escrutinio de la sociedad a los resultados alcanzados. En un sector publico con mayores interrelaciones con los grupos organizados de la sociedad civil, con nuevos arreglos con otras naciones y organismos multilaterales y con mayores posibilidades de generacion y transmision de informacion, el proceso de formulacion e implementacion de politicas, requiere ser tambien revisado. Parte integrante de estos cambios es, por otra parte, la mayor relevancia que hoy se asigna al seguimiento y evaluacion de las politicas gubernamentales. Son estas algunas de las consideraciones que explican la necesidad de repensar la estructura, organizacion y funcionamiento del Estado y de modernizar la funcion publica, temas que seran abordados en distintas mesas dentro de esta reunion. En particular, y en atencion a la asignacion de temas previstos dentro de este segundo eje tematico, me referire en especial a los siguientes aspectos: * Las nuevas formas de organizacion y de gerencia publica. * El proceso de formulacion e implementacion de las politicas publicas. * El seguimiento y la evaluacion de programas y politicas gubernamentales. 1. Nuevas formas de organizacion y de gerencia publica. Aun cuando en America Latina, como en otros paises del mundo, los cambios en la dimension y en la estructura del sector publico constituyen tal vez los aspectos mas notorios y en ocasiones los mas dramaticos de la reforma del Estado, los distintos paises estan planteando tambien, cada vez con mayor fuerza, una transformacion radical en la forma en que opera el gobierno. Este segundo aspecto de la reforma del Estado, propone dotar a la administracion de mayor flexibilidad y adaptabilidad a los cambios estructurales y de mayor racionalidad y eficiencia en el uso de los recursos publicos, ante una sociedad cada vez mas activa, participativa y critica. No solamente significa definir nuevas formas de organizacion, sino nuevos metodos y procedimientos de trabajo, esquemas gerenciales mas modernos y una mayor relacion con la sociedad civil. Dentro de este proceso de reformas, en todos los paises estamos aun en la fase de experimentacion y aprendizaje. Algunos gobiernos han avanzado mas en algunos aspectos, pero no podriamos hablar aun de modelos acabados o de prescripciones definitivas. Por ello, considero importante hacer una somera referencia a algunas de las tendencias generales en que parecen coincidir las principales reformas recientes, varias de ellas todavia en su fase experimental, en paises de distintas caracteristicas y niveles de desarrollo economico, entre las cuales yo destacaria las siguientes: Busqueda de organizaciones mas flexibles y responsivas al cambio. En un contexto internacional en vertiginoso movimiento, las estructuras productivas y las formas de organizacion se estan transformando a pasos acelerados en todo el mundo. La tecnologia, la globalizacion, las fluctuaciones en los mercados de productos, de servicios y de capital requieren de las organizaciones respuestas mas rapidas que en el pasado. Estas exigencias, que se aplican a las unidades productivas en general, no son menos validas para las administraciones publicas, cuyas estructuras, metodos y procedimientos, a menudo han quedado rezagados ante las necesidades actuales de los gobiernos frente a la sociedad. Se advierte por ello, en un creciente numero de paises, la preocupacion por renovar los esquemas administrativos de la gestion publica y fortalecer al mismo tiempo su mision de servicio a la poblacion. Dentro de esta linea, se perciben intentos por parte de las administraciones publicas por evolucionar de esquemas de organizacion rigida y altamente vertical, que fragmentan los procesos productivos, repercuten en la dispersion y evasion de responsabilidades, en la concentracion de decisiones y en un alto tiempo de respuesta frente a la ciudadania, a esquemas mas flexibles y transparentes, que respondan con agilidad a los cambios estructurales y a la especificidad que requiere la atencion de las distintas p oblaciones objetivo. Introduccion de procesos de mejora continua. En algunos paises se estan ensayando, bajo distintas modalidades, nuevos enfoques que se pronuncian por una renovacion total de la administracion publica que revitalice su organizacion, sus sistemas de trabajo, reoriente sus incentivos y simplifique sus procedimientos. Las experiencias en este sentido, adaptadas en partes de metodologia usadas en el sentor privado, parten de la necesidad de identificar con mayor claridad el cometido esencial y los servicios y productos basicos que cada unidad administrativa debe proporcionar a la ciudadania, y a partir de ellos, analizar la pertinencia de los bienes y productos intermedios que actualmente suministra, para detectar aquellos procesos que resultan prescindibles o susceptibles de simplificarse. Este plantemiento, supone un an alisis ampliamente participativo de cada organizacion, destinado a consolidar una cultura de calidad y de mejoramiento continuo que se trasmine a todos los niveles de la organizacion. Separacion de funciones estrategicas y operativas. Asimismo, en algunos paises se ha planteado la necesidad de racionalizar el tamano de sus secretarias o de sus ministerios para concentrarlos mas en funciones estrategicas y normativas, al tiempo que se les segrega de las areas eminentemente operativas. A estas ultimas se les pretende definir con mayor claridad sus lineas directrices y dotar de mayor libertad de accion y de instrumentos que permitan, por una parte, mayor capacidad de respuesta a las condiciones del mercado y por otra, mayores opciones a la poblacion en los bienes y servicios publicos ofrecidos. En este sentido, los esquemas ensayados son diversos, aunque en general, estan orientados a promover una mayor competitividad entre los oferentes de los bienes y servicios y una mejor atencion a la poblacion. Mayor flexibilidad a los administradores. Otra linea que ha cobrado importancia y actualidad es la de dar a los administradores mayor autoridad y los instrumentos para que puedan realmente administrar. Con este proposito, algunas dependencias de gobierno estan alentando la sustitucion de los antiguos estilos de administracion y el impulso a nuevas modalidades gerenciales. Se busca que los administradores no se limiten al mero cumplimiento de reglas rigidas y a un exceso de controles administrativos, a menudo innecesarios, y orienten sus acciones hacia el logro de los mejores resultados posibles. Esto no significa, por supuesto, eliminar las disposiciones destinadas a asegurar la probidad del servidor publico, a prevenir y evitar el conflicto de intereses y a garantizar la transparencia de la gestion, sino reconocer que en la mayoria de los casos existe un amplio margen de ac cion para reducir la excesiva reglamentacion interna y dotar a los operadores de una mayor capacidad de decision. En resumen, se busca que los administradores hagan mas y mejor las cosas, con menos recursos y menor personal, en el entendido de que su desempeno debera ser estrictamente evaluado. Entre otros aspectos se reconoce que el administrador publico requiere de mayores margenes de decision en la seleccion de sus insumos, la calendarizacion de sus gastos, la reasignacion de recursos entre programas y actividades, la mayor injerencia en la definicion de politica de precios y tarifas y la posibilidad de reutilizar en la propia unidad administrativa parte de los ahorros generados. Asimiso, se plantea la necesidad de un mayor margen de accion a los administradores en el manejo de su personal. Alg unas de las experiencias mas interesantes documentadas hasta ahora y los resultados mas significativos de este enfoque se han obetenido en Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido. 2. Formulacion e implementacion de politicas publicas. Un segundo aspecto dentro de la modernizacion de la funcion del gobierno que ha merecido atencion ha sido en el proceso de elaboracion de las politicas publicas. En este ambito, las reformas recientes se han orientado a reforzar las funciones estrategica y a la busqueda de una mayor coherencia y cohesion en la formulacion y puesta en practica de las distintas politicas; a propiciar la mayor participacion de la sociedad civil en ambos procesos, y a buscar la necesaria compatibilidad entre las politicas nacio nales con criterios multilaterales. Aun cuando la coherencia en los procesos de formulacion y puesta en operacion de las politicas publicas constituye un objetivo deseable, existen factores que en anos recientes han hecho mas dificil el logro de esta tarea. En la medida en que un sistema es mas democratico y participativo, el grado de coherencia entre las distintas politicas por necesidad sera mas dificil de alcanzar, ya que el proceso de toma de decisiones esta mas distribuido y descentralizado, y los gobiernos deben responder a intereses qu e compiten entre si e instrumentar acciones que no necesariamente estan en consonancia. Por tanto, mas que cancelar las estructuras participativas y democraticas para evitar a toda costa cualquier contradiccion, las administraciones modernas requieren aprender a manejar en algunos casos las posibles contradicciones. Ante este marco de mayor complejidad por el creciente numero de agentes de decision y nuevas consideraciones que intervienen en la formulacion de las politicas publicas, no exite una formula unica para asegurar su coherencia. Los sistemas e instrumentos establecidos en cada pais son marcadamente diferentes y responden a necesidades y tradiciones distintas. Sin embargo, existen factores intangibles que inciden de manera importante en el logro de mayor coherencia; entre ellos, la dinamica del sistema, los met odos de trabajo de los lideres, la cultura administrativa y las relaciones que se dan entre los principales agentes de decision que intervienen en el proceso. En una reunion reciente del Comite de Administracion Publica de la OECD, se senalaban los siguientes, como algunos de los instrumentos que en forma esquematica, se considera podrian ayudar a asegurar una mayor coherencia en la formulacion de politicas publicas: Un liderazgo politico comprometido, con la capacidad para lograr un grado razonable de equilibrio entre intereses en conflicto y con la habilidad para traducir su liderazgo en disciplina administrativa. Un marco estrategico que defina con claridad las metas y prioridades del gobierno, como elemento de referencia esencial para asegurar la consistencia entre las politicas individuales y evitar posibles incongruencias. Una capacidad de coordinacion y de seguimento efectivas a nivel interministerial y por parte de los organos centrales de gobierno, que promuevan la consistencia horizontal entre politicas. Instancias idoneas para anticipar, detectar y resolver de manera agil y oportuna los conflictos que pudieran surgir entre las distintas politicas, desde una fase temprana. Mecanismos que favorezcan un dialogo y consulta sistematicos entre los titulares de dependencias distintas, y entre estos y las organizaciones de la sociedad civil que participan en el proceso de toma de decisiones y en la puesta en practica de las distintas politicas. Flujos permanentes de informacion que aseguren que las determinaciones adoptadas se basen en decisiones bien informadas y que los programas y politicas puedan ser ajustados a la luz de nuevos elementos y nuevas circunstancias que pudieran surgir en el curso de su formulacion o instrumentacion. Es importante senalar que un factor esencial en la formulacion e instrumentacion de politicas publicas dentro de una administracion moderna es la retroalimentacion de los actores externos al gobierno, tales como los sectores obrero, empresarial, las organizaciones no gubernamentales, los medios de comunicacion y los gruupos especiales de interes. 3. Seguimiento y evaluacion de programas y politicas gubernamentales. Por ultimo, cabria senalar que un elemento distintivo de la evolucion reciente de la administracion publica es el enfasis mayor en el seguimiento y evaluacion de programas y politicas gubernamentales y la orientacion hacia una cultura basada en el desempeno. En este esquema, que implica cambios cualitativos sustanciales, los elementos decisivos son la formulacion de metas claras, el establecimiento de instrumentos e incentivos orientados hacia el logro de esa metas y la evaluacion sistematica de los resulta dos. Aun cuando el control de los recursos publicos utilizados sigue siendo un elemento importante en la evaluacion de todo programa, existe una conciencia creciente sobre la necesidad de dar un enfasis considerablemente mayor a la evaluacion de resultados. No solo se requiere saber si una obra se ajusto al presupuesto, sino si esta se termino con oportunidad, si respondio a los objetivos de servicio planteados, si atendio efectivamente a la poblacion objetivo, si sus niveles de calidad fueron los programados. En el sector publico como en cualqueir organizacion, la medicion de resultados es en si un instrumento poderoso de cambio. El contar con indicadores que permitan diferenciar el exito del fracaso en cualquier programa o proceso constituye en si un elemento ilustrativo para las organizaciones y un incentivo para la transformacion. La mayor capacidad de respuesta del gobierno a la sociedad exige, por una parte, un rendimiento claro y sistematico de cuentas, a traves de mejores y mas frecuentes informes sobre las acciones del gobierno y esquemas eficientes de comunicacion y consulta con la sociedad civil. Asimismo, la evaluacion es una necesidad de la propia administracion para normar su accion: en este sentido, se requiere un cambio cualitativo que permita evaluar los resultados y no solo el cumplimiento de la normatividad y que haga posible conocer el grado de satisfaccion de la ciudadania sobre las acciones del gobierno. Se trata de que la administracion cuente con indicadores que le permitan detectar las necesidades e intereses de la poblacion y no solo las que son percibidas como tales por los propios administradores. La cultura del desempeno implica, sin embargo, mayores y nuevas necesidades de medicion. Asimismo, tiende a introducir consideraciones adicionales, tales como la definicion de niveles minimos de calidad, o metodologias para comparar los resultados inmediatos con los de mas largo plazo. Todas estas son inquietudes que estan motivando en los paises un cambio radical en los sistemas de medicion y de evaluacion de la gestion publica y que requieren aun de un desarrollo sustancial. Senoras y senores: La alta responsabilidad conferida a las dependencias a nuestro cargo en este momento de transicion en los esquemas de administracion publica nos obliga a mantenernos permanentemente actualizados en el rumbo que estan tomando estas reformas en todo el mundo y, en particular, en los paises y regiones que nos son mas afines. Por este motivo, expreso mi mas alto reconocimiento al Centro Latinoamericano de Administracion para el Desarrollo, a la Secretaria de la Funcion Publica de la Republica Argentina, a la Union Europea y al Grupo de Rio, por haber tenido la vision de convocarnos a este intercambio de ideas, inquietudes, reflexiones y experiencias en torno al tema central de esta reunion, que ocupa hoy dia un lugar relevante en la agenda de nuestros paises. Todo proceso de cambio lleva implicitos nuevos retos y desafios. Resulta, por tanto, imperativo que los paises integrantes del Grupo de Rio sepamos afrontar y conducir con decision las transformaciones que reclama la sociedad, para encontrar nuevos esquemas y metodos de administracion publica, mas orientados al servicio y mas cercanos a las necesidades e intereses de la ciudadania; con mayor capacidad de respuesta ante los cambios estructurales de nuestro tiempo; enfocados al uso eficiente y transparente de los recursos publicos y dotados de mecanismos claros de rendicion de cuentas. Es este el enorme reto que tenemos por delante. .