GUIA: 10PLE
SECCION: PRIMERA DE PRIMERA 1-1
CABEZA: Plebiscito: presencia
del electorado en la
toma de decisiones
CREDITO: Dr. Francisco Berlin Valenzuela
El tema del plebiscito ha despertado en las ultimas semanas un gran interes en los habitantes del Distrito Federal, debido a la convocatoria que al margen del derecho y de las autoridades hizo un grupo de integrantes de la Asamblea de Representantes de esta entidad federativa a fin de conocer directamente la opinion de los miembros del cuerpo electoral en torno a su gobierno, todo esto supuestamente dentro del marco del proceso de reforma politica que se esta llevando a cabo por parte de quienes encabezan el gobierno de la ciudad y algunos partidos politicos participantes.
Independientemente del contenido de las preguntas que se haran a la ciudadania, en el plebiscito a celebrarse el 21 del corriente, para saber si esta de acuerdo en que el gobierno de la ciudad sea electo por voto universal y secreto, si desea que el Distrito Federal tenga su propio Poder Legislativo y si esta conforme o no en que se convierta en el estado numero 32 de nuestra republica, es sano y saludable hacer algunas precisiones sobre el alcance que tiene esta forma de democracia semidirecta, ya que segun hemos advertido en declaraciones de dirigentes de asociaciones civicas y partidos politicos, asi como de algunas autoridades, existen notables lagunas, por carencia de informacion, acerca de lo que estas formas politicas significan para la democracia contemporanea.
Desde un punto de vista teorico y academico, la opinion se ha dividido, por ser este un tema polemico, en el que algunos autores aceptan la existencia de las formas de democracia semidirecta, en tanto que otros, considerando sus aspectos negativos, las rechazan. En lo personal reconocemos que sus bondades son mayores que sus patologias, por lo que en el ano de 1980 expresamos en nuestro libro Derecho electoral una opinion favorable a ellas por considerar que son formas complementarias de la democracia que la enriquecen y consolidan.
Si la democracia es entendida como una forma de vida basada en un supuesto racional de convivencia, dentro de un orden juridico, caracterizado por la igualdad, libertad y solidaridad, producto del consentimiento y participacion del pueblo, expresado por procedimiento idoneo, que pretenden identificar los fines entre gobernantes y gobernados, no puede ignorarse que la participacion es un elemento esencial para su conceptualizacion.
La democracia debe ser entendida entonces dentro de una nocion estructural y funcional en la que en principio no haya gobierno ni subditos, sino accion comunitaria de los individuos encauzada a dar vida al Estado por el camino de la cooperacion y atendiendo a los mecanismos de control del poder publico en forma permanente, de tal manera que entre mas democratico sea un regimen mas tenue debe ser la linea que distingue a gobernantes y gobernados.
El consentimiento y la participacion presuponen en los ciudadanos una actitud vigilante y critica, quienes interesados en el manejo de la cosa publica que llevan a cabo los gobernantes se adhieren a sus actos, solo cuando consideran que son el reflejo de su querer politico. Por eso pensamos que en la medida en que los gobernantes escuchan y atienden el deseo de su pueblo, procurandose su consentimiento, justifican su derecho a mandar y se acercan al ideal de la democracia, legitimando de esta manera el poder politico que ejercen.
Es precisamente la participacion del pueblo la que nos permite un criterio de clasificacion que divide a la democracia en directa, indirecta o representativa y en semidirecta. Ya sabemos que la primera esta basada en el principio del autogobierno en que las funciones gubernativas son ejercidas por todos los ciudadanos, la segunda es aquella en que la actividad politica del pueblo no se desarrolla directamente, sino a traves de sus representantes. Finalmente, la democracia semidirecta es el resultado de la combinacion de la directa y la representativa para hacer posible la intervencion del pueblo en el proceso mediante el cual los gobernantes adoptan sus decisiones.
En la actualidad esta forma de participacion popular tiene mucha importancia, ya que es considerada como una forma que expresa con mayor precision los principios esenciales de la democracia, sobre todo si observamos la tendencia del moderno ciudadano, que ya no se conforma con el ejercicio del sufragio solamente en su participacion politica, pues "quiere algo mas que ser bien gobernado: quiere gobernar". En todas partes del mundo, con mayor o menor fuerza, lucha por su derecho a gobernar, a ser parte activa en la esfera del poder estatal donde se toman las decisiones de gobierno.
En razon de estas formas de democracia semidirecta el pueblo tiene el derecho de intervenir en la actividad gubernativa, legislativa o constitucional, pues lo mismo puede participar en la formulacion o reforma de una ley y en la toma de importantes decisiones administrativas que en la modificacion o reforma de algunos aspectos politicos de gran importancia. Esta intervencion la hace posible a traves de las instituciones a que da lugar la democracia semidirecta, como son: el referendum, la iniciativa popular, el plebiscito, la revocacion popular y la apelacion de sentencias.
Estas preocupaciones de los pueblos, que han visto en las formas de semidemocracia otra opcion de participacion politica, han sido recogidas por el moderno derecho electoral, integrando a las formas tradicionales de la participacion a traves del sufragio, que conforma la llamada "eleccion-dimision" con las formas de democracia semidirecta contenidas en la "eleccion-participacion".
El plebiscito, como una de estas formas de democracia semidirecta, es frecuentemente confundido por numerosas personas con el referendum, al grado de que en ocasiones es comun verlas empleadas como sinonimas, no obstante que la doctrina hace una distincion, en la cual se observa con claridad que no hay razon para su uso indistinto. Asi, mientras el plebiscito es considerado como un derecho del cuerpo electoral para participar en la "aprobacion o ratificacion de un acto esencialmente politico, de naturaleza gubernamental o constitucional", el cual es empleado en forma excepcional y extraordinaria por estar referido a aspectos estructurales del estado o de su gobierno, el referendum es un derecho de la ciudadania a intervenir en forma directa en la elaboracion y sancion de las leyes o en algunas etapas de su formulacion y sancion, que puede ser en el terreno constitucional y legislativo, como tambien en el campo administrativo.
La operatividad de ambas formas de democracia semidirecta se logra mediante el procedimiento de consulta que se hace a los ciudadanos, para que a traves del sufragio manifiesten su conformidad o desacuerdo a los actos o decisiones, que forman el objeto de la consulta. Es importante destacar, que independientemente de las variantes que estas formas tengan en cada pais, la participacion y el consentimiento de los miembros del cuerpo electoral, se actualiza en el momento en que manifiestan su aprobacion o rechazo a la consulta hecha por los gobernantes, resolviendo en forma directa importantes asuntos de interes publico, con lo cual se evita el monopolio del poder politico en unas cuantas personas que integran los organos legislativos o gubernativos.
Es en esta posibilidad directa de intervencion del cuerpo electoral, donde a mi parecer radica la importancia de estas formas de democracia semidirecta, ya que inhiben las conductas autoritarias de los gobernantes que tienen que tener siempre presente que el verdadero depositario del poder que ejercen es el pueblo mismo.
El plebiscito ha tenido y tiene muchos defensores, que piensan que no obstante el mal uso que se ha hecho de el, al haberse utilizado por parte de gobernantes autocratas para permanecer en el poder como lo hicieron en su momento Napoleon Bonaparte, que al utilizarlo se hizo nombrar consul vitalicio y emperador de Francia; asi como su sobrino Napoleon III, cuando con posterioridad al golpe de Estado de 1851 convoco a un plebiscito para que los franceses lo aprobaran y despues mediante otro lo legitimaran con su aceptacion. En el mismo sentido, tanto Adolfo Hitler, como Benito Mussolini, por medio de plebiscitos buscaron la legitimacion de sus gobiernos totalitarios.
Es obvio que en casos como los anteriores la expresion directa de la voluntad popular fue manipulada mediante la coercion a los ciudadanos, cometiendose innumerables fraudes y alterandose completamente el resultado de las votaciones que casi nadie se atrevia a cuestionar, por el temor a ser victimas de la violencia que se ejercia.
Sin embargo, el hecho de que se haga un mal uso del referendum o del plebiscito, consideramos que de ninguna manera los invalida y margina de las legislaciones de los diversos paises. Si este argumento fuera tenido como definitivo, o se hiciera caso a los que piensan que en virtud de que las autoridades conocen de antemano el sentido de la votacion del pueblo, se abstienen de convocar a ellos, estariamos colocandonos en el extremo de que tambien las elecciones debian evitarse por la manipulacion y el mal uso que de ellas suele hacerse, en paises con considerable atraso democratico y politico.
En estas condiciones, al analizar la convocatoria para el plebiscito que un grupo de particulares le hace al cuerpo electoral de la ciudad de Mexico nos parece que siendo bueno y positivo buscar su intervencion directa en el asunto cuestionado, adolece de muchas fallas, que puede conducir a que se frusten los propositos de quienes lo estan apoyando, desacreditando en nuestro medio, a una institucion tan importante como es esta forma de democracia semidirecta.
No podemos olvidar que la celebracion de un referendum o un plebiscito implica la realizacion de todo un proceso electoral, muy semejante al que se efectua para elegir a los integrantes de los poderes Ejecutivo o Legislativo, ya que contiene pasos muy similares por lo que hace a las etapas electorales. Esta es la razon por la que hemos considerado que la participacion en el gobierno del electorado integra la tercera etapa del proceso electoral, complementando a las otras dos que son la emision del sufragio y el escrutinio. En esta tercera etapa, se trata de atender a la continuidad y presencia permanente del electorado en la vida politica de su comunidad o nacion.
La importancia de esta tercera etapa del proceso electoral estriba en que se pretende hacer de la ciudadania un organo permanente de decision en los actos del gobierno y, con excepcion de los candidatos, funcionan todos los demas elementos de dicho proceso, sirviendose de algunas instituciones comunes y de las mismas tecnicas que se emplean para la emision del sufragio y el escrutinio.
El mecanismo tecnico que se emplea en esta tercera etapa, por medio de la cual se actualizan las formas de democracia semidirecta citadas, hace necesaria la expedicion de una convocatoria para el asunto que es sometido a consideracion del cuerpo electoral, siendo el dispositivo que pone en marcha el procedimiento para reactivar su voluntad, que se encuentra latente. Por la circunstancialidad que rodea al asunto sometido a plebiscito o referendum, suele darse a los organismos rectores del proceso electoral, una mayor discrecionalidad para su elaboracion, debiendo en su caso contener una exposicion de motivos, el planteamiento del asunto sometido a consulta, lugar, fecha y reglas que regiran la votacion, los modos de emision del sufragio y los modos de escrutinio, ademas de otras cuestiones que se consideren necesarias por la indole del asunto cuestionado.
Ademas de lo anterior, quienes convocan a un plebiscito o referendum deben conceder un tiempo suficiente para que los partidos politicos, los grupos y asociaciones participantes, asi como las autoridades que convocan, orienten y eduquen al electorado para que a traves de la informacion y estudios necesarios conozcan bien las razones que los lleven a votar a favor o en contra.
Es en este aspecto donde el empleo de estas formas democraticas propicia la educacion politica del pueblo, pues los interesados en ellas tienen que utilizar todos los medios posibles para hacer llegar a la ciudadania argumentos consistentes para emitir su opinion, bien sea en sentido positivo o negativo.
Por cuanto al escrutinio se refiere, en esta tercera etapa se puede realizar de diversos modos, pero es necesario que se haga la proclamacion de resultados en forma rapida y oportuna, para que la confianza del electorado en estas instituciones no sufra merma de ninguna especie.
Por todo lo anterior, pensamos que la celebracion de un plebiscito es algo muy serio y complejo, como para que pueda dejarse en manos de particulares, que quieran jugar a la democracia, prescindiendo de la normatividad requerida y la presencia gubernamental.
No dudamos de las buenas intenciones que animan a quienes estan convocando al plebiscito que nos ocupa, pero si no se quieren resultados no deseados y el desgaste y descredito hacia el plebiscito, creemos que deben hacerse bien las cosas y posponer la celebracion del mismo, para promover de inmediato algunas medidas como las siguientes:
a) Las reformas constitucionales que permitan el empleo de las formas de democracia semidirecta, como el plebiscito, el referendum y la iniciativa popular.
b) Su reglamentacion en las leyes secundarias, que prevean todo lo relacionado a sus formas de realizacion, incluyendo la participacion del gobierno.
c) El acuerdo de los partidos politicos y asociaciones interesadas con las autoridades del Departamento del Distrito Federal de realizar un plebiscito en fecha oportuna, para someter a la consideracion del cuerpo electoral las cuestiones relacionadas con el gobierno de la ciudad, una vez que se hayan llevado a cabo las reformas constitucionales y legislativas senaladas en los incisos anteriores.
La propuesta anterior seguramente parecera quimerica para algunas de las personas que han convocado al plebiscito para el 21 de marzo, pero si se reflexiona serenamente sobre el alto costo que tendra un fracaso en la celebracion del mismo por la ausencia de participacion ciudadana y la desconfianza de sus resultados, se vera que es preferible su realizacion posterior en un ambiente de civilidad politica sometido al orden juridico que consagre estas formas de participacion ciudadana, que no deben desdenarse si realmente se desea un mejor funcionamiento de la democracia social de nuestro tiempo
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