SECCION: INFORMACION GENERAL PAGINA: 12 CABEZA: El ayuntamiento de Tijuana en conflicto con el gobierno federal CREDITO: TONATIUH GUILLEN LOPEZ* ENTRETEXTO: El Pronasol en Baja California ha funcionado de manera muy consistente alrededor de los intereses del pri y de su cupula politica El pasado 10 de junio, la prensa nacional dio la noticia sobre la promocion de un juicio de controversia constitucional presentado por el Ayuntamiento de Tijuana ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacion, en contra del Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California, por presuntas violaciones a la autonomia municipal a traves de los programas de Solidaridad y de desarrollo regional definidos a traves del convenio de desarrollo social. A pesar de la trascendencia de este hecho, vale la pe na hacer notar que en la prensa regional fue una noticia virtualmente ignorada, lo que refleja tanto la actual coyuntura preelectoral que vive la entidad como las dificiles relaciones que guardan la mayoria de los medios frente a los gobiernos locales panistas. La promocion judicial hecha por el Ayuntamiento de Tijuana puede comprenderse como la culminacion de una larga serie de conflictivas diferencias que esta institucion ha tenido con las representaciones regionales del gobierno federal y, en particular, con la encargada del Programa Nacional de Solidaridad. De hecho, desde sus primeros momentos, la historia del Pronasol ha sido muy tensa en Baja California, tanto con los ayuntamientos panistas (que actualmente son Tijuana, Tecate y Ensenada; solo Mexicali es c onservado por el PRI) como con el gobierno estatal. En alguna ocasion, el propio gobernador Ernesto Ruffo Appel declaro que el Pronasol no existia ni seria reconocido en la entidad dados los sesgos partidarios del programa; mas aun, como respuesta creo su propio programa social, denominado Voluntad, que al final se tradujo en mas publicidad que eficacia. Y efectivamente existen antecedentes que explican el conflicto, por lo menos en su aspecto mas evidente. En los ultimos anos el Pronasol en Baja California -y sobre todo en Tijuana- ha funcionado de manera muy consistente alrededor de los intereses del PRI y de su cupula politica. Ademas de la propia historia de pequenas y grandes diferencias entre las representaciones de Pronasol y los gobiernos panistas, ocurridas en coyuntura y formas politicamente muy oportunas para el PRI, otro de los indicadores de es a conexion es la circularidad entre puestos y candidaturas de partido con los cargos directivos del programa. No es casualidad que las delegaciones de Pronasol (y de otras dependencias federales con visibilidad publica) con gran facilidad se conviertan en constructoras de las figuras politicas para el PRI, si bien no es el unico. Cabe anadir que este viejo vicio que relaciona al partido oficial con la administracion publica no es exclusivo del PRI, pues tambien el PAN ha aprendido rapidamente a utilizarlo, si bien con mayor disimulo, que de igual manera habla mal de la escasa profesionalizacion como son administrados los aparatos de gobierno por ambos partidos. Pero volviendo a este particular conflicto intergubernamental y politico entre ordenes de gobierno, la demanda judicial del ayuntamiento de Tijuana potencialmente puede ser una alternativa de solucion institucional que trascienda el campo de las pequenas rencillas y de los golpes bajos, como han sido hasta ahora las formas de su disputa. Visto el problema desde una perspectiva estructural, trascendiendo sus formas coyunturales, la demanda judicial simboliza dos grandes cambios que ya han ocurrido en las esf eras publicas del pais, pero que carecen todavia del marco formal que los represente: a) diversidad de burocracias politicas; y b) un reequilibrio de facto de los pesos institucionales en el sistema federal. Las nuevas dimensiones institucionales de los gobiernos municipales -por lo menos de aquellos de perfil urbano- que les permiten mas y mejores capacidades instrumentales de accion publica sobre el desarrollo local, se encuentran ahora frenadas por la normatividad vigente. No es dificil encontrar adminis traciones municipales con un cuerpo de empleados superior a 5 mil personas, lo que necesariamente les convierte en aparatos complejos y especializados, ademas de caros, con mayores vinculos y compromisos con la sociedad local. Considerando esas dimensiones, el freno a su potencial expansion no solo procede de la carencia de recursos (que pudiera en parte resolverse incrementando los montos de las participaciones federales), pues los ayuntamientos urbanos cada vez menos dependen de esa fuente. Se trata sobre todo de las regularidades que se les impone, tanto por la federacion como por los gobiernos estatales, determinando tiempo y procedimentos para la obra publica municipal sujeta a coordinacion y, por lo mismo, predefiniendo contenidos al destino de los fondos transferidos y a los aportados por la municipalidad. En estas condiciones, la inversion publica localizada en los municipios se encarece, alarga sus tiempos, duplica burocracia y, sobre todo, impone fuertes restricciones a la intervencion del gobierno municipal. El marco normativo y el realmente operativo que definen los convenios de desarrollo social reiteran la posicion de los ayuntamientos como instituciones tuteladas, ya sea por la federacion o por los gobiernos estatales. Pero ha llegado un momento en que la expansion y consolidacion de los gobiernos municipales -ya en proceso- se encuentra obstaculizada por el marco de las actuales regulaciones entre ordenes de gobierno, que aun reproducen centralismo, que aun tratan a los ayuntamientos como instituciones sub ordinadas. De esta manera, reconociendo las nuevas capacidades instrumentales adquiridas, la promocion judicial del ayuntamiento de Tijuana ante la SCJN expresa un cambio estructural en la esfera judicial del pais, a ese nuevo equilibrio de facto entre ordenes de gobierno. No obstante, conviene advertir que la relacion subordinada entre ordenes de gobierno es anacronica no solamente por las nuevas capacidades instrumentales de los ayuntamientos, sino tambien por el desarrollo politico de las sociedades loca les, presente incluso en municipios pequenos, como bien muestra la actual situacion conflictiva en Chiapas. Por otro lado, la diversidad de burocracias politicas que se reproducen en la esfera publica, en todos los ordenes, tiene entre sus efectos abrir espacios para que las relaciones intergubernamentales puedan expresar abiertamente sus diferencias. El surgimiento de una nueva y competitiva burocracia politica contiene la posibilidad de la separacion real -y eventualmente conflictiva- entre aparatos publicos. La alternancia politica en los gobiernos estatales y municipales, que inauguraron las elecciones de 198 9 en Baja California, ha modificado sustancialmente las relaciones entre las instituciones de gobierno y, ademas, a sus relaciones con la sociedad regional. Si bien internamente los aparatos publicos locales han evolucionado durante este periodo, en general estos cambios se han dirigido mas hacia su modernizacion operativa y menos hacia aspectos sustantivos que hayan alterado su perfil: es mas, lo que han cambiado en sus respectivas relaciones que lo cambiado internamente. En otros terminos, ha sido mayor e l peso de la diferencia entre burocracias politicas que el peso de de las iniciativas de reforma interna, como factor de cambio. De esta manera, ya ha sido visto que el gobierno federal no puede asumir las mismas practicas frente a los gobiernos locales panistas; el gobierno del estado tampoco puede hacer lo propio frente a los ayuntamientos o ante el Congreso local. Al producir una nueva burocracia politica, en este caso del PAN, el efecto de la alternancia ha sido tambien el de estimular las diferencias e ntre instituciones, al delimitar cada cual su propio espacio de intervencion. La promocion judicial del ayuntamiento de Tijuana condensa asi los dos grandes procesos que hemos resenado: uno estructural y de largo plazo, que produjo un aparato municipal con nuevas dimensiones, alternando de facto los equilibrios entre ordenes de gobierno. Otro coyuntural, mas evidente y derivado de la politica electoral, que estimula la expresion de esas diferencias intergubernamentales, que reivindica los espacios publicos de cada burocracia y que, aun sin pretenderlo, en ese camino va modificando la estructura de gobierno del pais. Por supuesto, de las posibilidades de la coyuntura no se derivan las actitudes e iniciativas de los personajes involucrados, como es el caso del presidente municipal de Tijuana, Hector Osuna, quien entre otras actividades similares promovio la formacion de la Asociacion de Ayuntamientos por el Municipio Libre (que bien podria pronunciarse sobre el diferendo presentado ante la SCJN) y ha participado en la formacion de un "frente" de los ayuntamientos fronterizos en contra de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes, demandando el control de los ingresos captados por los puentes y cruces internacionales. Cualquiera que sea el desenlace juridico de esta disputa que debera responder la Suprema Corte, ya forma parte del extenso mapa de tensiones intergubernamentales que reiteran la inviabilidad formal y operativa de las practicas centralistas de gobierno. Algunas de esas tensiones han sido abiertas, otras disimuladas y "respetando las formas", como ocurre entre los gobiernos locales administraos por el PRI; pero todas obedeciendo a la misma matriz. En el cuadro futuro de posibilidades cabe esperar que los plan teamientos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, fuertemente criticos del centralismo, se traduzcan en medidas concretas que resuelvan en la practica los terminos de la controversia judicial. Si esto ocurriera, tendriamos la base para reformar a la estructura de gobierno del pais. Y tambien tendriamos un nuevo conflicto en la eterna disputa entre partidos y sus burocracias politicas. ¨Cual de ella asume la paternalidad de las reformas? * Profesor investigador del Departamento. de Estudios de Administracion Publica de El Colegio de la Frontera Norte. .