PAG. 2 SECCION: INF. GRAL. CABEZA: El PND y la reforma de los gobiernos locales šuna agenda pendiente? CREDITO: Tonatiuh Guillen Lopez* La presentacion del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 por el presidente Ernesto Zedillo, constituye la formalizacion de una agenda gubernamental que, considerando su contenido central, ha sido construida con insumos procedentes tanto de dentro como fuera de los circulos gubernamentales. Y con esto no me refiero solamente a los cientos de foros de consulta, reuniones y miles de ponencias que constituyen las fuentes inmediatas del documento. En una lectura de mas largo plazo, puede estimarse que los princ ipales objetivos descritos en el plan retoman las demandas que han sido construidas en los ultimos anos especialmente afuera de los espacios gubernamentales u oficialistas y que, por lo mismo, no es de extranar que algunas de ellas hayan sido asumidas por los partidos de oposicion, como son la llamada reforma politica definitiva o las nuevas reglas al federalismo. El reconocimiento en el PND de ese espectro "externo" de las demandas sociales es sintoma de un sano espiritu de pluralidad politica que por sup uesto, desborda los limites de los partidos, pero tambien es sintoma de su reconocimiento explicito por el Ejecutivo Federal que las ha convertido en agenda de gobierno. Asi, el primer rasgo destacable del PND es que se trata de un documento gubernamental de primera importancia que define objetivos publicos considerando la diversidad del espectro social y politico del pais. Adicionalmente, y no menos importante, entre los contenidos que el PND adquiere de esa pluralidad se encuentra la propia transformacion del Estado y de sus relaciones con la sociedad nacional como objetivos de la agenda gubernamental. Con los propositos centrales del PND se configura un amplio proyecto de cambio de la estructura de gobierno del pais, que de consolidarse marcaria un corte en la historia moderna de nuestras instituciones publicas. En esa direccion se dirigen las propuestas de reforma politica , descentralizacion y nuevo federalismo, acotamiento del presidencialismo, nuevo equilibrio entre los poderes e incorporacion de la participacion ciudadana en la definicion y evaluacion de las politicas gubernamentales, entre otras. El proyecto politico e institucional del PND esta orientado asi a construir un nuevo perfil al Estado y no simplemente a modificar sus politicas. Para dar una idea de las repercusiones macrosociales del proyecto, en su propio ambito, solo serian comparables con el cambio que el pais ha experimentado en su estructura economica durante el ultimo decenio. Si esos objetivos de reforma del Estado se traducen en politicas concretas y efectivas lo que ya parece ser una inercia inevitable, la esfera publica del pais que hoy conocemos se encuentra muy cercana a cambios sustanciales. En el nuevo perfil de la estructura de gobierno destacan dos aspectos: el reequilibrio entre poderes y el reequilibrio entre los ordenes de gobierno. En el primer caso esta implicada la reforma del presidencialismo; en el segundo, la reforma del centralismo del gobierno federal. Ambos procesos coinciden en modificar la estructura interna del Poder Ejecutivo Federal, restringiendo sus atribuciones y, seguramente, tambien sus recursos, ampliando en consecuencia el circulo de actores que intervienen en la defi nicion de los asuntos publicos nacionales. La tendencia es a que particularmente el Poder Legislativo asuma con mayor efectividad sus responsabilidades, hoy relegadas por un presidencialismo agobiante (y agotado) y, ademas, a que incorpore nuevas funciones a su marco normativo. De manera complementaria, las otras instituciones involucradas con mayores atribuciones y recursos son los gobiernos de los estados y los ayuntamientos, adquiriendo ambos ordenes de gobierno nuevas y mas amplias capacidades para inte rvenir en los objetivos publicos regionales. No obstante, si bien la estructura de gobierno del pais tiende a modificarse sustancialmente con el esquema propuesto en el PND, desde la perspectiva de los ordenes de gobierno los efectos del proceso de cambio son diferenciados. En el escenario federal, los efectos se traducen en importantes reformas que favorecen a su funcionamiento plural y modifican su estructura interna, tanto para cada uno de los Poderes de la Union como para sus relaciones mutuas y con la sociedad nacional. Pero por otro lado, en el escenario de los gobiernos locales, el horizonte definido por el PND no tiene los mismos alcances de cambio estructural: si bien tienden a modificarse las atribuciones y disponibilidad de recursos, en el escenario del documento no se implican explicitamente cambios en las relaciones entre los poderes y gobiernos locales, ni en sus procedimientos internos de decisiones. La excepcion es esa estrategia todavia presentada en forma abstracta dirigida a promover la participacion social en la definicion de las p oliticas publicas de todos los ordenes de gobierno. Pero haciendo abstraccion de ese importante llamado a la participacion social, con las propuestas que conforman al nuevo federalismo efectivamente tienden a crecer y a diversificarse las capacidades instrumentales de los gobiernos locales, pero no la pluralidad politica de su estructura de decisiones ni de los organos que la definen. De esta manera, la reforma interna de los gobiernos locales no tiene la misma escala que la reforma propuesta al gobierno fe deral, de mucho mayor envergadura, especialmente desde la perspectiva del desarrollo democratico. El cambio propuesto por el PND a la esfera publica del pais tiende asi a definir ritmos desiguales a la modernizacion politica de los ordenes de gobierno: se avanza mas en el nivel federal y mucho menos en el local. Esta situacion en parte puede explicarse debido a que la discusion publica sobre los gobiernos locales ha sido dominada por el tema de las relaciones intergubernamentales (federalismo, descentralizacion) y, mucho menos, por la necesidad de su propia reforma politico institucional. Se explica tam bien porque su modernizacion politica ha sido discutida casi exclusivamente en relacion a objetivos electorales, dejando de lado el debate sobre el diseno de sus instituciones y sobre su proceso de toma de decisiones. Y finalmente, aqui tambien posiblemente influyan los criterios formales, pues la reforma de los gobiernos locales es materia de la soberania de los estados y atribucion de sus respectivos congresos. Pero en cualquier caso, el resultado coincide en concentrar la agenda sobre los gobiernos locales alrededor de las relaciones entre los ordenes de gobierno y no en funcion de si mismos. Y no se trata de un problema menor: dejamos de lado que la forma autoritaria de la estructura de gobierno tambien se reproduce en los gobiernos locales, en los Ejecutivos de los estados, en sus relaciones con los congresos locales, en sus relaciones con el Poder Judicial, en sus relaciones con los ayuntamientos, en sus relac iones con la sociedad local. Dejamos de lado que tambien en los propios ayuntamientos se reproduce un presidencialismo excesivo (abusivo) tal vez como en ningun otro lugar, asi como la discrecionalidad en la definicion de las politicas de gobierno y la ausencia de mecanismos eficaces de participacion social. Descrito el problema en terminos extremos, el proyecto de desarrollo democratico descrito en el PND nos conduce a un gobierno federal mas plural, pero preserva en esencia el diseno autoritario de los gobiernos locales. Es claro que este no es un resultado consistente con el espiritu del plan ni con sus objetivos explicitos, pero es un resultado previsible por lo menos en lo inmediato, en tanto no discutamos explicitamente la reforma del Estado desde la perspectiva de las instituciones regionales. A pesar de que en el PND se contemplan importantes politicas de descentralizacion de atribuciones y recursos en favor de los gobiernos locales, son escasas las propuestas que conduzcan a cambios cualitativos en su organizacion y funciones, que promuevan su modernizacion politica. En el futuro inmediato los gobiernos locales tienden asi a incrementar su escala, pero no necesariamente a ser mejores gobiernos bajo criterios de pluralidad y democracia en su funcionamiento. Por ejemplo revisando el caso de los municipios, los mayores recursos y atribuciones que asuman los ayuntamientos no modifican el hecho de que la integracion politica de los cabildos sea virtualmente monopartidista (por lo menos asi es en los estados fronterizos del norte de Mexico) y que ese monopolio del partido g anador sea el sustento de su funcionamiento presidencialista. De la misma manera, la descentralizacion no excluye que la normatividad municipal la formal y la consuetudinaria reconozcan excesivas facultades al presidente municipal y que, de esa discrecionalidad, se deriven costos elevadisimos que la sociedad paga con cada cambio de administracion: desde radicales cambios de personal, con perdida de la experiencia acumulada, hasta la suspension discrecional de programas de gobierno y la imposibilidad de pr oyectos de desarrollo de mediano y largo plazos. Con cada nueva administracion municipal es como si se destruyera un edificio y se iniciara la construccion de otro, con cargo a los ciudadanos y formalmente en su representacion. Como reconoce el PND, esta es una situacion de un alto costo social que enfrenta cada seis anos el gobierno federal; pero anadimos que no se compara a la intensidad del ciclo de los gobiernos municipales, que se repite cada tres. Sobre este problema especifico que esbozamos como ejemplo de la reforma desigual entre los ordenes de gobierno, el PND propone discutir la conveniencia de ampliar los terminos de los gobiernos municipales. Si bien esta es una alternativa razonable, cabe anticipar que en el fondo solo traslada de lugar al problema, modificando sus tiempos. Mas que los tiempos, lo que habria que discutir es el diseno de estructuras de continuidad al interior de los ayuntamientos: una via es por el lado del reclutamiento de pe rsonal en todos sus niveles, particularmente el profesional ubicado en funciones directivas, otra via es por la organizacion de cada una de sus funciones, asegurando que reproduzca una logica operativa de mediano y largo plazos; finalmente, la mas delicada, una tercera estrategia es por la via de su cuerpo politico, los miembros del cabildo: špor que no debatir la posibilidad de su reeleccion inmediata?, špor que no terminar con las formas de eleccion por planillas, que entre sus efectos aseguran el predomi nio del presidente municipal? El anterior tipo de discusion es el que necesitamos para avanzar con mayor consistencia en los cambios de la estructura de gobierno que propone al pais el PND. No es una discusion unica ni sencilla, ni tampoco puede configurarse centralmente, pues cada region tiene sus actores, procedimientos y tiempos para realizarla. En este sentido el PND hace lo correcto al no anticipar contenidos predefinidos a la reforma de los gobiernos locales. Pero conviene insistir en que es una discusion que necesitamos como soci edad en transito democratico, que no puede ser ignorada, pues en el fondo se estan jugando con ella los nuevos espacios del poder politico nacional y regionales. Y mas puntualmente, se esta jugando la capacidad de los gobiernos locales para ser reconocidos como instituciones legitimas por las sociedades locales. * Profesor investigador Departamento de Estudios de Administracion Publica El Colegio de la Frontera Norte ENTRETEXTO: El cambio propuesto por el PND a la esfera publica del pais tiende asi a definir ritmos desiguales a la modernizacion politica de los ordenes de gobierno: se avanza mas en el nivel federal y mucho menos en el local. .