SECCION: INFORMACION GENERAL PAGINA: 14 CABEZA: Nuevo federalismo y politica fiscal; cuanto costara la reforma? CREDITO: TONATIUH GUILLEN LOPEZ * ENTRETEXTO: Al debate sobre el nuevo federalismo le hace falta reconocer la necesidad de una reforma politica de los gobiernos estatales El actual y extenso debate nacional sobre la reforma del sistema federal de gobierno parece acercarse a un momento decisivo en los proximos dias con el informe presidencial, en el que seguramente se estableceran (o propondran) sus lineamientos esenciales. Sin dejar de ser una expectativa positiva que el Poder Ejecutivo sea el que promueva la reforma del federalismo, idealmente los lineamientos centrales de esos cambios debieran surgir de las camara s del Poder Legislativo, en la medida en que representan precisamente al Congreso de la Union de los estados federados. Sin embargo, lo mas probable es que sea la Presidencia de la Republica la que defina el horizonte de contenidos y tiempos del nuevo federalismo, como ha ocurrido tradicionalmente en las principales politicas nacionales, dejando asi un espacio menos flexible a las camaras del Poder Legislativo para modificar la iniciativa preside ncial. En las condiciones de nuestro sistema gubernamental presidencialista, no parecen abiertas muchas mas opciones en la ruta politica que reformen al federalismo, que paradojicamente implica restringir el universo de atribuciones y de recursos del propio gobierno federal. Por otra parte, un rasgo relevante de la reforma del federalismo es su excesiva concentracion y predominio del tema fiscal; por lo menos esta es la imagen que puede derivarse de su debate y de las posiciones que han asumido sus actores mas evidentes. Ese predominio se traduce en que incluso los temas no directamente fiscales tiendan a aparecer subordinados a las transferncias de recursos del gobierno federal a los gobiernos esta tales y municipales, como ocurria con las nuevas politicas de descentralizacion de servicios publicos del gobierno federal. La preeminencia del tema fiscal en gran parte es justificada si se considera que formalmente los gobiernos estatales no tienen limitaciones que les impidan intervenir en practicamente todas las areas del desarrollo regional, salvo aquellas que inevitablemente deben corresponder al gobierno nacional, como la politica monetar ia o las politicas comerciales con el exterior, por ejemplo. Desde la perspectiva de los gobiernos estatales el problema ha sido la ausencia de recursos y, mucho menos, la carencia de atribuciones sobre el desarrollo regional y sobre las politicas sociales que inciden directamente en la calidad de vida de la poblacion de los estados. De hecho, esa capacidad juridica de intervenir sobre los mas diversos ambitos del desarrollo regional es tambien atribucion de lo s gobiernos municipales, que crecientemente se involucran de manera mas intensa y diversa en el desarrollo de las sociedades locales (especialmente aquellos localizados en regiones socioeconomicas en rapido crecimiento, urbanos). Las limitaciones instrumentales para los ayuntamientos tambien son mucho menos juridicas que economicas, como ocurre con los gobiernos estatales. En estas condiciones, puede explicarse que el tema fiscal en la reforma del federalismo sea decisivo. Pero en el escenario intergubernamental existen otro tipo de restricciones para los gobiernos estatales y municipales que no son directamente fiscales sino normativas en el nivel operativo. Si bien las constituciones federal y estatales definen un horizonte amplio de intervencion a estos gobiernos, el conjunto de normas que regulan la peracion conc reta de sus atribuciones y recursos en mas de una ocasion constituyen una fuerte limitante. En este contexto, los convenios de desarrollo social y el convenio fiscal de la federacion son los principales instrumentos que en la practica convierten al gobierno federal en instancia tutelar de los gobiernos estatales y municipales, al definir su acceso a recursos, las reglas de uso, asi como el destino y calendario de los mismos. Baste indicar que no es casu alidad que ese desfase entre la legislacion constitucional y la normatividad que regula las relaciones intergubernamentales haya permitido al ayuntamiento de Tijuana presentar una demanda de controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, en defensa de la autonomia municipal. Pero mas alla de su costo politico institucional que debilita al sistema federal, la normatividad vigente que regula las relaciones intergubernament ales tiene un alto costo economico y simplemente por una racionalidad financiera requiere de una sustancial modificacion. Otro de los rasgos que esta asumiendo la reforma del federalismo es la concentracion de sus principales efectos en los gobiernos estatales. A diferencia de las politicas de descentralizacion y de la reforma constitucional de 1983 que fortalecio a los ayuntamientos -a costa de los estados-, en esta ocasion las politicas de descentralizacion parecen dirigirse a los estados, a costa del gobierno federal. Tal vez las experiencias de descentralizacion en salud y educacion de los ultimos anos sean replicadas en otras areas, lo que implicara efectivamente movilizar no estrictamente nuevas atribuciones, pero si aparatos publicos y recursos del gobierno federal a los estatales. En otros terminos, el gobierno federal se dispone a transferir mayores recursos a los estados... pero en la medida en que estos asuman operativamente nuevas responsabilidades: es reducida la probabilidad (y escala) de transfe rencias fiscales "gratis" debido a los propios compromisos del gobierno federal con su estructura operativa. De esta manera, el fortalecimiento financiero de los gobiernos estatales dificilmente puede producirse en el mismo universo fiscal, pues las politicas de descentralizacion implican ingreso y gasto ya comprometidos. La alterantiva es asi ampliar el universo fiscal, generando un circuito de ingresos propio de los gobiernos estatales, como serian impuestos a las actividades economicas -muy probablemente adicionales al IVA- o bien espe cificos a determinados productos (como a las gasolinas). Pero en todo caso, lo relevante es que el nuevo federalismo fiscal tiende a ampliar el universo fiscal del pais para crear ingresos propios a los gobiernos estatales, lo que no es un resultado que haga felices a los ciudadanos. Precisamente, en la medida en que para los ciudadanos sea mas costoso el gobierno estatal, en esa medida resultara mas evidente establecer mecanismos que permitan su interv encion en el destino de los nuevos (y de los viejos) recursos. El nuevo federalismo puede convertirse asi en un factor que promueva el desarrollo institucional de los gobiernos estatales, con el riesgo de que ese desarrollo permanezca en criterios cuantitativos, en las capacidades instrumentales de esos gobiernos, y mucho menos cualitativo, esto es, de democratizacion de sus decisiones. Al debate sobre el nuevo federalismo le hace falta reconocer e incorporar abiertamente la necesidad de una reforma politica de los gobiernos estatales (de los tres poderes, de sus relaciones y de su respectiva estructura, incluyendo a los municipios) como complemento necesario de su fortalecimiento financiero. *Profesor investigador del Departamento de Estudios de Administracion Publica de El Colegio de la Frontera Norte. .